Stefania Soledad Fernández
Introducción
La ley 27.348 es una norma complementaria que modifica la Ley sobre Riesgos del Trabajo, ley 24.557.
En el presente trabajo intentaré abordar algunas particularidades de la ley 27.348, mencionando algunas de las numerosas modificaciones que introdujo la ley al sistema de Riesgos del Trabajo.
Asimismo, realizaré un breve análisis de algunas problemáticas suscitadas entorno a las modificaciones que se han introducido a dicha ley y la respuesta que se ha dado con la finalidad de evitar cuestionamientos al sistema establecido por la misma.
Desarrollo
Considero oportuno, previo adentrarnos en el análisis de las modificaciones introducidas por la ley 27.348, hacer mención a algunas particularidades en relación a dicha ley.
Primeramente, es necesario mencionar que antes de la aprobación de la Ley 27.348, ya con el proyecto de reforma al sistema de Riesgos del Trabajo en trámite parlamentario, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 54/2017.
Se consideró que esperar los tiempos habituales del trámite legislativo pendiente irrogaría un importante retraso que dificultaría actuar en tiempo oportuno y obstaría al cumplimiento efectivo de los objetivos de la norma.
El DNU 54/2017 introdujo modificaciones significativas en el sistema de Riesgos del Trabajo, qu0e posteriormente fueron consolidadas y ampliadas por la Ley 27.348. El texto de la Ley 27.348 está en consonancia con el DNU 54/2017, ya que ambos se dictan como respuesta a las preocupaciones sobre la litigiosidad y el funcionamiento del sistema de Riesgos del Trabajo.
Tanto el DNU como la ley enfatizan la importancia de las comisiones médicas como una instancia administrativa previa para resolver disputas antes de recurrir a la vía judicial. La Ley 27.348 expandió y detalló el funcionamiento de estas comisiones.
Cabe destacar que se hicieron diversos cuestionamientos al DNU mencionado, entre los cuales se ataca su validez en relación a las prescripciones del artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional y la ley 26.122, que reglamenta el tramite y los alcances de la intervención del poder Legislativo sobre los decretados dictados por el Poder Ejecutivo.
Han sido presentados varios argumentos en relación a la inconstitucionalidad del DNU, lo que ha sido objeto de debate y análisis jurídico. Principalmente se atacaba la constitucionalidad del DNU por la falta de circunstancias excepcionales que requiere el trámite impuesto por la Constitución Nacional para el dictado de la norma y por la ausencia de situación de necesidad y urgencia. Insisto en una cuestión que no es menor en relación a lo expuesto y es que al dictrse el DNU, ya se encontraba el proyecto de reforma al sistema de Riesgos del Trabajo en trámite parlamentario.
Ahora bien, en otro orden de ideas, es importante mencionar que la Ley 27.348 busca promover la conciliación y solución de disputas a través de instancias administrativas, fomentando la protección de los derechos de los trabajadores y la sustentabilidad de las empresas, evitando la judicialización excesiva y brindando un marco legal claro para la gestión de riesgos laborales.
En verdad, todas las reformas a la Ley de Riesgos han apuntado a evitar la judicialización excesiva, a combatir la litigiosidad, pero quienes critican ésta finalidad de la norma, sostienen que en lugar de apuntar a combatir la litigiosidad mediante las reformas normativa, se debería indagar sobre las causas que la fomentan, indagar en las razones de esa conflictividad, contemplar las distintas situaciones que atraviesan los trabajadores y que los mismos recurren a donde tienen que recurrir cuando no hay respuesta a sus reclamos.
En este punto quiero mencionar algunos argumentos esbozados por quienes sostienen que la litigiosidad puede ser difícil de reducir por diversas razones, entre ellas:
- La complejidad de los casos ya que los temas relacionados con accidentes laborales y enfermedades profesionales a menudo involucran circunstancias complejas y médicas, lo que puede dificultar la determinación de responsabilidades y compensaciones justas.
- Barreras administrativas: La burocracia y la lentitud en los procesos administrativos pueden llevar a las partes a optar por la vía judicial para una resolución más rápida.
- Información insuficiente: La falta de información adecuada sobre los derechos y procesos puede llevar a los afectados a recurrir a la justicia para obtener respuestas.
- Las relacionadas a la “cultura legal” toda vez que, en algunas ocasiones, hay una percepción de que la vía judicial es la única forma de obtener justicia, lo que puede llevar a un aumento en la litigiosidad. En relación a este punto, los trabajadores y sus familias pueden también desconfiar del sistema y creer que no recibirán una compensación justa sin recurrir a la vía judicial.
Por los argumentos expuestos con anterioridad es que existen diversas críticas a la finalidad perseguida por la ley en torno a la cuestión mencionada.
Sin embargo, pese a las críticas, barreras, argumentos u observaciones expuestas, la realidad es que meses después del dictado de la Ley 27.348, hubo una drástica reducción de la litigiosidad, la cual quedó claramente evidenciada al verse reflejada en el bajo porcentaje de demandas que fueron planteadas con fundamento en la Ley de Riesgos del Trabajo.
En este mismo sentido es dictada la Resolución 20/21 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, la cual tiene como objetivo implementar medidas en miras de reducir la litigiosidad en el sistema de riesgos del trabajo, promoviendo la resolución administrativa de las controversias.
La resolución también busca desalentar la presentación de demandas judiciales en las distintas disputas relacionadas, ya sea en accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
Se busca agilizar la resolución de conflictos y evitar la prolongación de los procesos judiciales, lo que puede ser beneficioso para todas las partes involucradas.
Asimismo, al promover la resolución administrativa, se pretende reducir los costos y tiempos asociados con los procesos judiciales, beneficiando a la distintas partes involucradas en el conflicto.
Considero que es relevante destacar que la resolución busca principalmente fomentar el diálogo y la conciliación entre las partes involucradas en las disputas, antes de llegar a la instancia judicial.
Esto puede ser muy beneficioso para todas las partes involucradas ya que las partes atravesarían un proceso más rápido y menos costoso que el que transitan al llevar una disputa a juicio. Las partes pueden resolver sus diferencias de manera más eficiente, evitando procesos legales prolongados y costosos.
Además, los procesos judiciales pueden ser emocionalmente agotadores y causar angustia tanto a nivel personal como profesional. La conciliación ofrece la posibilidad de llegar a una solución sin la tensión y el estrés asociados con el litigio.
Por otro lado, en situaciones donde las partes tienen relaciones como es el caso empleador-trabajador, la conciliación puede ayudar a preservar esas relaciones al llegar a un acuerdo que sea beneficioso para ambas partes.
Por último, creo que es fundamental destacar que las partes en conflicto en caso de formular acuerdos en la instancia administrativa previa tienen un mayor control sobre el resultado ya que pueden negociar y acordar términos que sean mutuamente aceptables.
Para concluir con esta cuestión, considero que apuntar a reducir la litigiosidad es una cuestión compleja pero que puede ser muy efectiva llevada a cabo adecuadamente. Se requiere un enfoque integral que aborde las posibles barreras, promoviendo la educación, la conciliación, la transparencia y la simplificación de procesos administrativos, así como, sin lugar a dudas, un sistema de prevención efectivo.
Ahora bien, adentrándonos en el tema del presente trabajo, cabe destacar que la Ley de Riesgos del Trabajo 27.348 introdujo varias modificaciones importantes en comparación con el marco legal anterior. Mencionaré algunas de ellas, haciendo hincapié en las más relevantes a mi parecer.
En principio, para que sean aplicables los mecanismos propuestos por la Ley 27.348 en las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la misma ley invita a los Estados a la adhesión al régimen propuesto.
En otro orden de ideas, la ley 27.348 crea una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente, ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Sobre este punto se realizará un análisis un poco más exhaustivo a la brevedad.
La norma dispone que los honorarios profesionales que correspondan por patrocinio letrado del trabajador y otros gastos que se den como consecuencia de su participación ante las Comisiones Medicas estarán a cargo de la respectiva ART.
Por otro lado, se dispone que las prestaciones dinerarias contempladas por la Ley de Riesgos del Trabajo sean otorgadas luego de transitar el procedimiento administrativo ante las Comisiones Médicas.
Además, la norma crea un Servicio de Homologación en el ámbito de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, que será el encargado de sustanciar y homologar los acuerdos por incapacidades laborales permanentes definitivas y fallecimiento.
Otro punto importante a mencionar es el relacionado a la autoridad de cosa juzgada, toda vez que los decisorios que dicten las Comisiones Médicas Jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes y las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada irreversible judicialmente.
Asimismo, la norma estipula la creación del Autoseguro Público Provincial para que las Provincias, sus Municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pudieran autoasegurar los riesgos del trabajo en relación a los respectivos regímenes de empleo público local, de acuerdo a lo que estableciera la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
Ahora bien, cabe destacar que la creación de la instancia administrativa previa de carácter obligatorio y excluyente ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales ha sido muy cuestionada. El legislados, quizás a sabiendas de los cuestionamientos que se harían, afirmó en el mismo cuerpo de la ley que las disposiciones que contiene la misma son de orden público.
Se considera que con dicha afirmación se pretendió dar mayor énfasis a los efectos de la ley en el sistema ya establecido, a los efectos de evitar los planteos de inconsticuonalidad e inconvencionalidad que terminaron por menoscabar la obligatoriedad de las leyes 24.557 y 26.773, sus antecesoras.
La norma dispone que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales será una instancia administrativa previa obligatoria y excluyente de toda otra intervención para que el trabajador afectado solicite la determinación del carácter profesional de su enfermad o accidente, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas.
En cuanto a la competencia, la ley establece que es competente, a opción del trabajador, la Comisión Médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios o domicilio en el que habitualmente se reporte, y la resolución agotará la instancia administrativa.
La obligatoriedad del paso por estas Comisiones ha sido fuertemente cuestionada ya sea por la falta de acceso directo a la justicia por parte del trabajador así como por las atribuciones jurisdiccionales reconocidas a las Comisiones Médicas.
Hay quienes sostienen que las Comisiones Médicas están conformadas por profesionales médicos que se pronunciarán sobre cuestiones de naturaleza laboral, de un conflicto netamente jurídico como es el derivado de un infortunio laboral.
Estas cuestiones atañen desde la determinación del grado de incapacidad, nexo de causalidad entre daño y actividad laboral o accidente, valor del ingreso para calcular indemnizaciones, el régimen de listado cerrado de enfermedades profesionales así como otros conceptos que algunos sostienen que son de incumbencia jurisdiccional.
Se sostiene que estaríamos ante una restricción temporal al trabajador para ejercitar libremente su derecho constitucional a recurrir a la Justicia, acentuando la hiposuficiencia del trabajador en las instancias posteriores al siniestro.
Asimismo, se considera que las indemnizaciones tarifadas de la Ley de Riesgos del Trabajo, por más mejoras que presenten, constituyen una reparación parcial e insuficiente y el trabajador debe tener siempre abierta la posibilidad de completar esa reparación con el resarcimiento de los demás daños no contemplados en la tarifa.
Con base en los argumentos expuestos, entre otros, se ha planteado en numerosas ocasiones la inconstitucionalidad del procedimiento administrativo, previo y obligatorio ante las Comisiones Médicas.
En relación a lo expuesto, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación zanjó estas controversias suscitadas entorno a la constitucionalidad del procedimiento administrativo, previo y obligatorio ante las Comisiones Médicas en casos de accidente de trabajo o enfermedades profesionales establecido por la ley 27348.
Esto fue en los autos “Pogonza Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial”, en los cuales la Corte sostuvo la obligación del trabajador de transitar por la instancia previa ante las Comisiones Médicas era constitucional, declarando así la constitucionalidad de la Ley 27.348.
En el caso el trabajador había iniciado un reclamo judicial directo ante la Justicia Nacional del Trabajo sin transitar por el procedimiento administrativo previo y obligatorio estipulado en la ley 27.438, cuestionando su constitucionalidad de forma expresa al demandar.
En el fallo en cuestión, el trabajador para solicitar la inconstitucionalidad del procedimiento administrativo ante las Comisiones Médicas sostenía que la ley 27.348 era inconstitucional porque irrazonablemente le otorga a las Comisiones Médicas facultades jurisdiccionales que son propias de los jueces, que no se encontraba garantizada la imparcialidad de los referidos organismos administrativos ya que el sistema era financiado por las aseguradoras de riesgos del trabajo y que el control judicial que preveía la ley no era amplio ni suficiente, ya que solo se podía acceder a la justicia por vía recursiva.
En primera instancia se consideró que el actor no alegó algún perjuicio concreto que le provocaría iniciar la instancia previa prevista por la Ley 27.348 y que ante la ausencia de agravios concretos referidos a la exigencia de una instancia administrativa previa, era innecesario expedirse en relación a la constitucionalidad de la Ley 27.348, con lo cual se resolvió desestimar el planteo de inconstitucionalidad formulado y hacer saber al actor que debía agotar la instancia administrativa.
La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo confirmó la resolución de primera instancia.
Posteriormente, la actora deduce Recurso Extraordinario Federal, cuya denegatoria dio lugar a la Queja resuelta por el fallo en estudio.
La Corte en su fallo mencionó que en nuestro país existe una larga tradición legislativa en virtud de la cual se le confiere a órganos de la administración competencias para dirimir controversias entre particulares sobre diversos temas, remitiéndose a precedentes en los cuales ya la Corte había delimitado los requisitos para la validez de la atribución de competencia jurisdiccional a órganos administrativos: control judicial amplio y suficiente; creación por ley de los organismos de la administración dotados de jurisdicción; la independencia e imparcialidad del órgano; y razonabilidad en el objetivo económico y político que el legislador tuvo en cuenta para crearlos (casos “Fernández Arias” y “Angel Estrada”).
La Corte concluyó, por lo expuesto con anterioridad, que el sistema de resolución de controversias cuestionado por el actor cumplía con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte ya que las Comisiones Médicas habían sido creadas por ley; la imparcialidad e independencia estaban garantizadas dado que la financiación del sistema era mixto a cargo de ANSES, las ART y los empleadores autoasegurados a través de un aporte económico compulsivo e independiente del resultado de los litigios que se sustancien; los profesionales médicos se elegían por concurso público de oposición y antecedentes conforme al orden de mérito obtenido y, además, en caso de controversia, en el procedimiento intervenía un secretario técnico letrado conforme resolución de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
Asimismo, la Corte expresó que el control judicial amplio y suficiente implicaba que las partes tenía derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente en la etapa judicial y que permitía la revisión del acto por parte de un tribunal que actuaría con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado.
Por último en relación al fallo analizado, cabe mencionar que la Corte hizo hincapié en que el procedimiento administrativo fijado en la ley 27348 tenía como objetivo central brindar un mecanismo institucional de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro, y que evite el costo y el tiempo del litigio.
En otro orden de ideas, considero importante destacar que la ley 27.348 exceptúa del tramite por la instancia administrativa a los trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas con empleadores no afiliados a una ART ni autoasegurados, teniendo estos la vía judicial expedita.
En estos casos, los trabajadores deberán transitar la vía judicial para establecer el vinculo dependiente denunciado para, posteriormente, una vez establecido dicho vinculo, poder acceder a las prestaciones que la ley dispone, siendo ello facultad exclusiva del órgano jurisdiccional.
Por otro lado, es necesario mencionar que, conforme lo normado por el Dec. 717/96, en el caso de un trabajador no registrado en un vínculo reconocido por el empleador en infracción, hay una obligación a la aseguradora a dar trámite a la pretensión, eximiéndose a la misma de que se ampare en esa situación de irregular.
Distinto es el caso de un trabajador registrado por un empleador no afiliado a una aseguradora ni autoasegurado, ya que si estamos frente a la situación mencionada deberá responder el empleador como lo haría la propia aseguradora.
Cabe aclarar que bajo este supuesto no se exime al trabajador del trámite administrativo previo obligatorio.
En este punto es interesante mencionar lo ocurrido en los autos “Frutos, Miguel Nicolas c/ Berkley International ART SA s/ recurso decisión Comisión Médica Central”.
En este caso, el accionante apela la Resolución de la Comisión Medica Central ya que la misma había dejado sin efecto una Resolución del Servicio de Homologación de la Comisión Medica Jurisdiccional, la cual reconocía el carácter laboral al accidente padecido por el accionante, ordenando a la ART demandada a dar cobertura al siniestro.
La Comisión Medica Central consideró que era valido el rechazo de la ART ya que el trabajador no se encontraba incluido en la nomina de su aseguradora.
Aquí destaco que la ART no cuestionó la ocurrencia del siniestro ni de sus secuelas invalidantes.
Asimismo, resalto que no estamos ante un caso de un empleado no afiliado a ART ni autoasegurado, sino que se trata de un caso en el cual el empleador está asegurado y se alega la existencia de una relación laboral no registrada o por la cual no se aporta.
En el caso en análisis, el trabajador se vio obligado a iniciar el trámite administrativo previo, obligatorio y excluyente ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales ya que solo se exceptúa del mismo a los trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas con empleadores no autoasegurados ni afiliado a una aseguradora, lo que no ocurre aquí.
A fin de resolver el caso, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo consideró que debía tenerse en cuenta que la Comisión Medica Jurisdiccional aceptó el carácter laboral de la contingencia, encuadrándola en el apartado 2 del art. 28 de la Ley de Riesgos del Trabajo (caso de omisión del empleador de declarar su obligación de pago o la contratación de un trabajador, por lo cual la ART debe otorgar las prestaciones, y podrá repetir del empleador el costo de éstas).
En suma, la Sala II revocó la resolución dictada por la Comisión Medica Central y confirmó la resolución dictada por la Comisión Medica Jurisdiccional.
Conclusión
En el presente trabajo se mencionaron brevemente algunas cuestiones llamativas atenientes a la ley 27.348 y a las diversas modificaciones que la misma introdujo.
Se han mencionado debilidades y fortalezas de la normativa analizada.
En mi opinión, considero que, si bien existen distintos cuestionamientos a la ley que actualmente siguen generando controversias, es importante que se intente por medio de la normativa establecer un sistema de prevención, cobertura y reparación integral de los riesgos laborales.
Considero, por supuesto, que el sistema tiene que ser eficaz y que, para lograrlo, es necesario un enfoque integral que aborde y tenga en consideración las distintas problemáticas que puedan llegar a suscitarse.
El objetivo perseguido por la ley de brindar una vía más ágil y eficiente es interesante, promoviendo la conciliación y solución de disputas a través de instancias administrativas, evitando la judicialización excesiva, pero siempre fomentando, desde luego, la protección de los derechos de los trabajadores.
Bibliografía
Libros
Grisolía Julio Armando y Ahuad Ernesto, Guía práctica profesional Riesgos del Trabajo: Editorial Estudio, 5ta Edición 2023.
Formaro Juan J., Reformas al Régimen de Riesgos del Trabajo: Editorial Hammurabi, 2017.
Formaro Juan J., Derecho de daños laborales: Editorial Hammurabi, 2022.
Índice de jurisprudencia
Frutos, Miguel Nicolás c/Berkley International ART SA s/ recurso decisión Comisión Médica Central
Pogonza, Jonathan Jesús c/Galeno ART SA s/accidente-ley especial