FERNANDO DANIEL RAMALLO, MARINA GABRIELA MAGNANO, HORACIO MAXIMILIANO NOBLE, LUCAS PAOLONI
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- Introducción
La reforma al régimen de Riesgos del trabajo introducida por la ley 27.348, que, como es sabido, reafirma la obligatoriedad del paso por las Comisiones Médicas previo a cualquier reclamo judicial; introdujo una serie de modificaciones tendientes a sortear los cuestionamientos constitucionales que habían sido atribuidos a la ley 24.557. Es así que, entre alguna de las mejoras, se introdujo la obligatoriedad de contar con patrocinio letrado por parte del trabajador, la posibilidad de que este opte, en caso de dictamen desfavorable, por apelar ante la Comisión Médica Central o ante la justicia ordinaria. Asimismo, al haber sido sancionada como una ley de adhesión, da a las provincias libertad para regular el procedimiento de acceso a la justicia ordinaria. Otra de las ventajas se evidencia en el establecimiento de un plazo máximo para que la Comisión Médica jurisdiccional emita el respectivo dictamen médico. En relación al referido plazo máximo de sesenta días, deja abierta la posibilidad al trabajador de iniciar directamente el reclamo judicial en caso de que la Comisión Médica no lo respetara (art. 3 de la ley 27.348). Con ello se busca garantizar que no se vea vulnerado el derecho a un recurso rápido a la justicia, por demoras en la tramitación administrativa en las comisiones médicas.
Sin embargo, la redacción del propio artículo, y sobre todo la reglamentación que el poder ejecutivo hace del mismo, ya sea de manera directa o indirecta, a través de las resoluciones de la Superintendencia de Riesgo del Trabajo (en adelante SRT), terminan relativizando dicha “garantía” de acceso rápido a la justicia.
En el presente trabajo trataremos de evidenciar las dificultades que encierra el régimen actual acerca del plazo máximo, que hacen que, en la práctica, se vulnere el derecho al acceso rápido a la justicia.
- Desarrollo
2.1 El art. 3 de la ley 27.348 y la Resolución de la SRT n.° 298-2017
Para comenzar, es menester indicar lo que el art. 3 de la ley 27348 prescribe acerca del plazo de tramitación de los expedientes por ante las Comisiones Médicas. La norma, en lo atinente al referido asunto, reza: “Art. 3. (…) La comisión médica jurisdiccional deberá expedirse dentro de los sesenta (60) días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación debidamente cumplimentada y la reglamentación establecerá los recaudos a dichos efectos. Dicho plazo será prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, debidamente fundadas. Todos los plazos resultarán perentorios y su vencimiento dejará expedita la vía prevista en el artículo 2 de la presente ley. La demora injustificada que pudiere imputarse a la respectiva comisión médica jurisdiccional hará incurrir en falta grave a los responsables.”
A priori, todo pareciera indicar que está garantizada la posibilidad de acudir directamente a la justicia por razón de una demora en la resolución del reclamo en sede administrativa.
Ahora bien, la Resolución de la SRT n.° 298/2017, viene a desdibujar el mandato del art. 3 de la ley 27.348 en cuanto a la garantía de tramitación de los expedientes en un término máximo de 60 días.
Como bien lo señalan algunos doctrinarios, sobre todo Horacio Schick, ya el art. 29 de la citada resolución contiene la primera “trampa”. El mismo dispone: “Art. 29. – Plazos. El acto definitivo deberá ser expedido dentro de los 60 (SESENTA) días hábiles contados desde la primera presentación debidamente cumplimentada. Las demoras imputables a las partes que se susciten durante la sustanciación del procedimiento, suspenderán el plazo mencionado. A los fines de la presente resolución, salvo disposición expresa en contrario, los plazos deberán computarse en días hábiles administrativos y a partir del día siguiente al de la notificación”.
De la norma citada, se advierte el condicionamiento del plazo de 60 días a dos cuestiones: por un lado, a la presentación “debidamente cumplimentada” del reclamo, y por el otro, a demoras “imputables a las partes”.
Vamos a empezar el análisis de la segunda cuestión, por ser de menor dificultad la exposición de los problemas y derivaciones que conlleva. En efecto, es dable advertir, a poco que se lea atentamente, que, al permitir la suspensión del plazo máximo por demoras imputables “a las partes” [denunciante y denunciada], se deriva necesariamente de ello que se puede suspender o prorrogar dicho término por demoras imputables a la Asegura de Riesgos del Trabajo (en adelante ART) reclamada. Ello daría la posibilidad de que la real duración del plazo de sustanciación del reclamo ante la SRT dependa de quien, a la postre, sería demandada, en caso de un dictamen desfavorable al trabajador; esto es la propia Aseguradora de Riesgos del Trabajo. Así un plazo perentorio, sería manejable por la ART.
En cuanto al condicionamiento del inicio del plazo a la presentación “debidamente cumplimentada” del reclamo, es precisamente el carácter valorativo y vago del término “debidamente cumplimentada” lo que abre la posibilidad de, nuevamente, relativizar que se respete el plazo máximo de sustanciación del reclamo del trabajador, al permitir dilatar sine die, su inicio. Al delegar en la reglamentación el establecimiento de los requisitos para una debida cumplimentación de la presentación; da lugar a que la SRT introduzca a su arbitrio requisitos que terminen por dilatar o incluso impedir en los hechos el inicio del plazo máximo.
Consideramos que las mayores dificultades no se dan tanto en lo que hace a los casos de determinación de incapacidad de enfermedades listadas o accidentes de trabajo, en los cuales se exige: acreditar identidad; presentar la denuncia del Accidente de Trabajo o Enfermedad Profesional; y, acompañar el rechazo por parte de la ART o empleador autoasegurado (art. 1, primer párrafo, Res. 298). Por el contrario, los mayores inconvenientes se dan en los casos de rechazo de enfermedades no listadas. En efecto, el referido art. 1 le agrega a los requisitos anteriores, la necesidad de presentar una petición fundada, y aclara que se entenderá por tal aquella que contenga diagnóstico, argumentación y constancias sobre la patología denunciada y la exposición a los agentes de riesgos presentes en el trabajo respectivo, con exclusión de la influencia de los factores atribuibles al trabajador o ajenos al trabajo.
El requisito adicional aludido, trae aparejado per se un inconveniente que conspira en contra del inicio del plazo máximo de tramitación del reclamo. Ello así, por cuanto la petición fundada presupone la presentación de un informe técnico de parte de un médico especialista en medicina del trabajo, lo cual no luce razonable atento a que la regla en el mundo del derecho del trabajo, es la falta de medios del trabajador para afrontar los gastos que supondría dicho informe. Como bien lo señaló el Tribunal del Trabajo n.° V de Quilmes, ello puede erigirse en una barrera infranqueable para el inicio del trámite y, termina siendo violatorio del principio de gratuidad.
No obstante, lo que imposibilita en mayor medida el garantizar que los trámites administrativos en comisión médica se sustancien en el plazo de sesenta días es lo dispuesto en el art. 32 de la Res. SRT 298. El mismo establece: “Art. 32. – A los efectos del cómputo del plazo de SESENTA (60) días establecido por el artículo 3° de la Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, entiéndase como ‘debidamente cumplimentada la presentación’, en los términos siguientes: (…) 2. Para los procedimientos del CAPÍTULO I del presente TÍTULO iniciados por el damnificado, previstos en el artículo 1° y 3°: cuando se encuentren cumplidos los recaudos establecidos en el punto 9.1 del Anexo I de la Resolución SRT N° 179/2015, o la que en el futuro la reforme o sustituya, correspondientes al trámite de rechazo de enfermedades no listadas y en el caso de los trámites por rechazo de denuncia de la contingencia; y, una vez cumplido el requisito del patrocinio letrado obligatorio para el damnificado que preceptúa el artículo 36° del CAPITULO IV de la presente, cuando concluya la intervención del Secretario Técnico Letrado con dictamen favorable a la pretensión del trabajador y se deriven las actuaciones a la Comisión Médica para el inicio del trámite médico. En los casos en que, además de los requisitos establecidos, la SRT. efectúe a las partes requerimientos necesarios para dar inicio al trámite, cuando los mismos sean cumplimentados”.
Como nuevamente lo señala Schick, esta necesidad de un dictamen favorable a la pretensión del trabajador de parte del Secretario Técnico Letrado de la Gerencia de Administración de Comisiones Médicas abre la posibilidad de prolongar el proceso al arbitrio de dicho funcionario, cuya intervención previa es obligatoria para luego pasar al Área Médica propiamente dicha.
Por lo manifestado, surge con claridad que, en el caso bajo análisis, de rechazo de enfermedades no listadas y de rechazo de contingencia; no existe garantía alguna de que se respete el plazo máximo de 60 días que propugna la ley 27.348, a los fines de evitar que el reclamo del trabajador quede estancado en la Superintendencia. En efecto, ¿de qué sirve proclamar un plazo máximo perentorio si su iniciación está condicionada a factores ajenos al reclamante?
Como anticipamos más arriba, en el caso de enfermedades no listadas el riesgo a que no se cumpla este plazo máximo es mayor que en el supuesto de enfermedades listadas pero rechazadas por la ART. Es que, un trabajador que pretende el reconocimiento del carácter laboral de su enfermedad, no sólo debe superar el escollo del dictamen favorable del Secretario Legal y Técnico con respecto a la viabilidad del planteo sobre el carácter laboral de la patología, sino que a eso se suma que debe obtener dictamen médico de la Comisión Médica Jurisdiccional que establezca que existe relación de causalidad directa entre las patologías denunciadas y el trabajo desarrollado por el obrero, y ello debe ser luego remitido a la Comisión Médica Central para que también se expida sobre el asunto. El trámite administrativo previo al acceso a la justicia resulta necesariamente más extenso que el de los reclamos en que las patologías están contenidas en el baremo.
2.2 Inconstitucionalidad de los arts. 29 y 32 de la Resolución SRT 298/17. Violación de la garantía de plazo razonable.
Bidart Campos nos aclara que la garantía de debido proceso incluye el recaudo de la duración razonable del mismo. Agrega el prestigioso constitucionalista que todo proceso ha de tener una duración que sea razonable para la tutela judicial eficaz, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión jurídica que se ventila en el proceso.
Por su parte, Ekmekdjian Sostiene: “dentro del derecho a la jurisdicción, se encuentra el de obtener un pronunciamiento del órgano jurisdiccional (sentencia) que resuelva en forma definitiva la controversia en un plazo razonable, y que nuestro tribunal cimero ha señalado en reiteradas ocasiones que la justicia lenta no es verdadera justicia y que una sentencia que retarda sin término su decisión no es compatible con la garantía de la defensa en juicio”.
Por su parte, si nos remitimos a nuestro Bloque Constitucional, el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos reza lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (…)”.
Gelli, entiende que la razonabilidad del plazo no se reduce al proceso judicial propiamente dicho. La jurista considera que las garantías del Art. 18 de la Constitución Nacional [que reconoce la garantía de debido proceso] y las del Art. 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos deben aplicarse a todo tipo de procedimiento. Asimismo, cita el caso «Losicer” de nuestra Corte Suprema. En el mismo, el máximo Tribunal de la Nación, expresa que el carácter administrativo del procedimiento sumarial no puede ser obstáculo para la aplicación de los principios que hacen al debido proceso, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos no se encuentra limitada al Poder Judicial, sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales.
Refiere, en el fallo aludido, nuestro máximo tribunal que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha sostenido que, cuando la convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial.
Agrega que la CIDH, en otro fallo, amplió su doctrina, al considerar que, si bien el art. 8 de la Convención Americana se titula «Garantías Judiciales», su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, en palabras de la mencionada Corte, que «cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal», pues «es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber”.
Por lo expuesto, resulta de toda claridad que el procedimiento previo obligatorio ante las Comisiones Médicas debe respetar todas las garantías del debido proceso, y, dentro de ellas, la de ser tramitado en un término razonable. Esto cobra mayor valor, si tenemos presente que la CSJN, en el caso “Pogonza” se pronunció sobre la constitucionalidad de la ley 27.348 convalidando a las referidas Comisiones Médicas como instancia administrativa, previa, obligatoria y excluyente. Más aún, si tenemos en cuenta que parte de nuestra jurisprudencia, entre ellas el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, ha entendido que el proceso se inicia con la denuncia ante el área administrativa y concluye con la eventual sentencia judicial.
Nos queda ahora definir qué se entiende por plazo razonable. En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha brindado pautas que permiten delimitar la cuestión. Los criterios referidos por la CIDH son los siguientes:
- a) La complejidad del asunto: Este punto está vinculado, entre otras cosas, a la naturaleza de la acción (no es lo mismo un caso en donde se plantea la responsabilidad solidaria que uno en que solo se reclama el no pago de haberes) y la necesidad de mayor o menor actividad probatoria.
- b) La actividad procesal del interesado: esto es, la realización de actos de impulso procesal que demuestren interés en la tramitación de la causa, así como la predisposición a brindar información adicional cuando le sea requerida.
- c) La conducta de las autoridades judiciales (que conforme sentencia de la propia Corte, antes aludida, se extiende a las autoridades administrativas): Al respecto la CIDH dejó en claro que, no es la cantidad, sino la eficacia de los actos lo que permite evaluar si hubo un actuar diligente de las autoridades. En lo que nos ocupa, no importaría tanto la cantidad de requisitos previos, estudios, o juntas médicas que puedan hacerse al trabajador, sino si son conducentes a la resolución de la cuestión.
- d) A los anteriores criterios podríamos agregar un cuarto elemento: la “afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes -es decir, la situación jurídica- del individuo. “Es posible que aquél incida de manera poco relevante sobre esa situación; si no es así, es decir, si la incidencia crece, hasta ser intensa, resultará necesario, en bien de la justicia y la seguridad seriamente comprometidas, que el procedimiento corra con más diligencia a fin de que en breve tiempo se resuelva su situación”.
En los reclamos por enfermedades profesionales, estamos ante un trabajador enfermo que busca prestaciones vinculadas a su salud y a una justa reparación de un daño causado a ella; prestaciones que son de carácter alimentario. Es evidente que la afectación del procedimiento para su delicada situación personal es de enorme gravedad, y que genera una creciente angustia la extensión de su duración; además, puede causar irreparables agravamientos si lo que se persigue también son las prestaciones en especie que el propio régimen de Riesgos del Trabajo prevé.
Ahora bien, ya establecido lo que entendemos por plazo razonable y dejado en claro que dicha garantía se aplica al trámite llevado a cabo por ante las Comisiones Médicas, podemos advertir que la Resolución SRT 298/17, vulnera la misma; toda vez que, en su art. 32, torna al plazo máximo en potestativo, al dejar librado su inicio al arbitrio de un funcionario de la propia SRT (el Secretario Legal y Técnico). A ello se le suma el hecho de que el plazo pueda suspenderse por demoras imputables a la propia ART, posibilidad que se desprende del art. 29 de la referida Resolución; lo cual permite, incluso, que la propia aseguradora a la que se le reclaman las prestaciones de la LRT disponga acerca de la duración del trámite administrativo, como hicimos referencia en párrafos anteriores.
La jurisprudencia se ha expedido al respecto. Así, la Sala IV de la Cámara de Apelaciones del Trabajo ha dicho que la primera presentación a que alude el art. 3, Ley 27.348, es aquélla que es deducida por la parte ante el organismo administrativo para instar el proceso previsto en la ley especial ante dicha sede, sin que requiera que esté integrada por ningún otro acto adicional. Por lo tanto, incurre en exceso reglamentario [art. 28 de la CN] y, en consecuencia, es inconstitucional el apartado 2, art. 32, Resolución 298/2017 en cuanto agrega un requisito adicional a la «primera presentación» para considerarla «debidamente cumplimentada», esto es la emisión del dictamen del Secretario Técnico Letrado, que el art. 3, Ley 27.348 de ninguna manera prevé.
2.3 Problema adicional de índole práctico
La implementación del expediente electrónico en el ámbito de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, ha traído enormes ventajas; no obstante ello, en la práctica, toda presentación se digitaliza y lo único que recibe el trabajador y su letrado es un papel que indica que se inició un expediente por divergencia en el alta, divergencia en la determinación de incapacidad, rechazo de contingencia listada o rechazo de contingencia no listada. Se consigna la fecha de presentación y el número de expediente. En ninguna parte se deja constancia de la/s patología/s denunciadas. Tampoco se menciona la documentación acompañada. Ello ocurre sobre todo en los casos de enfermedades no listadas.
Es muy usual que el denunciante deba reclamar que se “cargue” en su cuenta de “E- Servicios SRT”, de AFIP, el expediente digitalizado, por no figurar allí más que el número de expediente y la causal general de presentación, vgr. “Rechazo enfermedad no listada”.
Cuando se vence el término de 60 días que prevé la ley, el trabajador se ve en la dificultad de no poder acreditar que dicho plazo se cumplió respecto a la concreta patología reclamada, porque no puede asociar el trámite electrónico a la misma. Se ve así en la necesidad de tener que pedir medidas preparatorias para probar hechos negativos como la no notificación de dictamen o resolución alguna; como así también para pedir al Tribunal, vía oficio, que la Superintendencia de Riesgos de Trabajo le remita las constancias del expediente electrónico; todo a los fines de probar que el vencimiento del plazo máximo ha ocurrido en relación a la patología reclamada, y no a alguna otra que pueda haber iniciado el trabajador.
Nuevamente, advertimos que existe un obstáculo más, esta vez de naturaleza fáctica, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.
- Conclusiones
Conforme lo desarrollado precedentemente, podemos afirmar que los arts. 29 y 32 de la Resolución SRT n.° 298/17 son inconstitucionales por violar la garantía de plazo razonable y con ello, la de debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Advertimos, asimismo, que es necesaria la modificación de la normativa reglamentaria en la cual, en lugar de agregar requisitos que no están en la ley 27.348 y que diluyen la garantía de tramitación en un término razonable; deje sentado con meridiana claridad que el inicio de todo expediente administrativo por ante la Comisión Médica, y para todos los casos, opere con una presentación, ante dicho organismo, que incluya, como requisitos, únicamente, la acreditación de identidad, los datos del letrado que patrocinará al trabajador, la denuncia del accidente de trabajo o enfermedad profesional y el rechazo de la contingencia por parte de la Aseguradora o el alta otorgada por la misma, según el caso.
Asimismo, entendemos que, en la normativa reglamentaria – y como garantía para el denunciante – se debe obligar a la SRT a que entregue una constancia escrita que contenga no sólo la fecha de ingreso, número y tipo de trámite, sino también a que se consigne la enfermedad denunciada y la documentación presentada.
Por último, consideramos que las reglamentaciones de la presente cuestión deben ser expedidas por un decreto reglamentario emitido por el Presidente de la Nación, como lo marca nuestra Carta Magna. Esto es exigido por nuestro orden constitucional, nuestra forma de gobierno representativa y republicana, y la defensa de los derechos de los trabajadores.
Resumen
El art. 3 de la ley 27.348 prescribe acerca del plazo de tramitación de los expedientes por ante las Comisiones Médicas. Ahora bien, la Resolución de la SRT n.° 298/2017, viene a desdibujar el mandato del art. 3 de la ley 27.348 en cuanto a la garantía de tramitación de los expedientes en un término máximo de 60 días. De la norma citada, se advierte el condicionamiento del plazo de 60 días a dos cuestiones: por un lado, a la presentación “debidamente cumplimentada” del reclamo, y por el otro, a demoras “imputables a las partes”.
El art. 29 de la Resolución SRT n.° 298/17 en cuanto dispone que las demoras imputables a las partes que se susciten durante la sustanciación del procedimiento, suspenderán el plazo de sesenta días, y el art. 32 en cuanto establece que el cómputo del plazo de los sesenta días comienza cuando se encuentra debidamente cumplimentada la presentación; devienen inconstitucionales por violar la garantía de plazo razonable y con ello, la de debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
La Resolución SRT 298/17 vulnera el principio de plazo razonable; toda vez que, en su art. 32, torna al plazo máximo en potestativo, al dejar librado su inicio al arbitrio de un funcionario de la propia SRT (el Secretario Legal y Técnico). A ello, se le suma el hecho de que el plazo pueda suspenderse por demoras imputables a la propia ART, posibilidad que se desprende del art. 29 de la referida Resolución.
Proclamamos la necesaria la modificación de la normativa reglamentaria en la cual; se deje sentado con meridiana claridad que el inicio de todo expediente administrativo por ante la Comisión Médica, y para todos los casos, opere con una presentación ante dicho organismo, que incluya, como requisitos, únicamente, la acreditación de identidad, los datos del letrado que patrocinará al trabajador, la denuncia del accidente de trabajo o enfermedad profesional y el rechazo de la contingencia por parte de la Aseguradora o el alta otorgada por la misma, según el caso.
Entendemos que, en la normativa reglamentaria – y como garantía para el denunciante – se debe obligar a la SRT a que entregue una constancia escrita que contenga no sólo la fecha de ingreso, número y tipo de trámite; sino también a que se consigne la enfermedad denunciada y la documentación presentada.
Consideramos que las reglamentaciones de la presente cuestión deben ser expedidas por un decreto reglamentario emitido por el Presidente de la Nación, como lo marca nuestra Carta Magna.