LORENA ROCIO ACOSTA CARDOZO
A lo fines de darle desarrollo al presente trabajo, comenzaré haciendo hincapié en el artículo 1 de la ley 27.348, el cual dispone una instancia administrativa previa, de carácter obligatoria y excluyente ante las comisiones médicas jurisdiccionales, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. Siendo competente la comisión médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, al domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador y su resolución agotará la instancia administrativa, para habilitar luego, sea por acción o vía recursiva según corresponda, el paso a la vía judicial.
LAS COMISIONES MÉDICAS TIENEN COMO FUNCIÓN DICTAMINAR:
1) El grado de incapacidad del trabajador.
2) El carácter de la incapacidad, es decir, la calificación médico-legal que determina si efectivamente se trata de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional amparados por la ley 24.557 (sobre la base de las tablas de evaluación elaboradas por el Poder Ejecutivo nacional).
3) La naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad y el contenido y alcance de las prestaciones en especie.
4) Revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad.
5) Resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre las ART y los damnificados o sus familiares.
6) Establecer el procedimiento de reconocimiento de aquellas enfermedades excluidas del listado cerrado.
Funcionan Comisiones Médicas en todo el país y hay una Comisión Médica Central ubicada en la Ciudad de Buenos Aires que actúa ante la apelación del dictamen de una Comisión Médica. Están integradas por cinco médicos que son seleccionados mediante concurso público.
CONTINGENCIAS CUBIERTAS:
Según lo previsto en su art. 6º, la LRT cubre las incapacidades provenientes de accidentes de trabajo, accidentes in itinere y enfermedades profesionales.
CONTINGENCIAS EXCLUIDAS:
Las contingencias excluidas de la LRT son las siguientes (art. 6º):
1) las enfermedades profesionales no incluidas en el listado, salvo que las incluya la Comisión Médica Central (dec. 1278/2000);
2) las llamadas “enfermedades-accidentes”; esta exclusión bajó notablemente los costos. Se denominaban así a aquellas enfermedades que tenían un lento proceso de evolución y exteriorización que producían incapacidades derivadas de factores de tipo personal del trabajador y de otros producidos por el trabajo (los movimientos realizados, el clima, el ambiente de trabajo, etc.); fueron incorporadas por la jurisprudencia a las legislaciones anteriores;
3) los accidentes y enfermedades profesionales causados por dolo del trabajador o fuerza mayor extraña al trabajo;
4) las incapacidades del trabajador preexistentes a la iniciación de la relación laboral acreditadas en el examen preocupacional efectuado según las pautas establecidas por la autoridad de aplicación.
CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 27.348
Una de las grandes discusiones respecto a si el trámite previo, obligatorio y excluyente ante las comisiones médicas es constitucional o inconstitucional, lo resolvió La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la constitucionalidad de la Ley 27.348, en el marco del caso “Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ accidente – ley especial” CSJN 02/09/2021 , en el que el trabajador había denunciado que el procedimiento exigido por la ley de ART “vulnera las garantías constitucionales de defensa en juicio”, “le otorga a las comisiones médicas facultades jurisdiccionales que son propias de los jueces”, y “no se encuentra garantizada la imparcialidad de los organismos administrativos ya que el sistema es financiado por las ART”.
Nuestro Máximo Tribunal dijo que la obligación del trabajador de transitar por la instancia previa ante las Comisiones Médicas era constitucional: “Los trabajadores accidentados o enfermos tendrán que atravesar esa instancia obligatoriamente”.
En el caso que llegó a la Corte vía recurso extraordinario federal, el trabajador había iniciado un reclamo judicial directo ante la Justicia Nacional del Trabajo sin transitar por el procedimiento administrativo previo y obligatorio estipulado en la ley 27.438, cuestionando su constitucionalidad de forma expresa al demandar. Tanto el Juez de primera Instancia como la Cámara Nacional de Trabajo -sala IV-, declararon su falta de aptitud jurisdiccional para conocer el caso, atento no hallarse cumplida la instancia administrativa previa ante las comisiones médicas establecida en la ley 27.348.
Los argumentos esbozados por el trabajador para solicitar la inconstitucionalidad del procedimiento administrativo ante las Comisiones médicas eran los siguientes: a) la ley 27.348 era inconstitucional porque irrazonablemente le otorga a las comisiones médicas facultades jurisdiccionales que son propias de los jueces; b) No se encontraba garantizada la imparcialidad de los referidos organismos administrativos ya que el sistema era financiado por las aseguradoras de riesgos del trabajo y c) el control judicial que preveía la ley no era amplio ni suficiente, ya que solo se podía acceder a la justicia por vía recursiva.
La Corte comenzó recordando que en nuestro país existe una larga tradición legislativa en virtud de la cual se le confiere a órganos de la administración competencias para dirimir controversias entre particulares sobre diversos temas. En esa senda, remitió a los “leading cases” “Fernández Arias” de la década del 60 y, más recientemente, el fallo “Angel Estrada”. En los citados precedentes la Corte delimitó los requisitos para la validez de la atribución de competencia jurisdiccional a órganos administrativos: a) control judicial amplio y suficiente (“Fernández Arias”), b) creación por ley de los organismos de la administración dotados de jurisdicción, c) la independencia e imparcialidad del órgano; y d) razonabilidad en el objetivo económico y político que el legislador tuvo en cuenta para crearlos (“Ángel Estrada”).
En base a los parámetros fijados en el párrafo anterior, la Corte concluyó que el sistema de resolución de controversias cuestionado por el actor cumplía con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte. Es decir, las Comisiones Médicas habían sido creadas por ley (la 24.241). La imparcialidad e independencia estaban garantizadas dado que la financiación del sistema era mixto – a cargo de ANSES, las ART y los empleadores autoasegurados-, los profesionales médicos se elegían por concurso público de oposición y antecedentes conforme al orden de mérito obtenido y, además, en caso de controversia, en el procedimiento intervenía un secretario técnico letrado (Res. SRT 298/2017).
Por último, la Corte dejó expresamente aclarado que el control judicial amplio y suficiente implicaba que las partes tenía derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente en la etapa judicial y que permitía la revisión del acto por parte de un tribunal que actuaría con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que cumpla con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional.
Cabe destacar que a lo largo de todo el fallo recalcó que el procedimiento administrativo fijado en la ley 27348 ante las tenía como objetivo central brindar un mecanismo institucional de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro, y que evite el costo y el tiempo del litigio.
En síntesis, indicaron que “el propósito del procedimiento ante las comisiones médicas es que el acceso de los trabajadores enfermos o accidentados a las prestaciones del régimen de reparación sea rápido y automático”, y que la responsabilidad de calificar el accidente y cuantificar las incapacidades derivadas del mismo debe estar en manos de especialistas “que actúan siguiendo parámetros preestablecidos”.
PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL SISTEMA DE RIESGOS DEL TRABAJO
La principal finalidad que tienen las comisiones médicas es disminuir la litigiosidad, uno de los temas que más me hizo ruido durante la última exposición que se tuvo en la diplomatura, la cual estuvo a cargo del Dr. Fernando Garcia Pouso.
A lo largo de los últimos años disminuir la litigiosidad ha sido un gran desafío, si bien, con la ayuda de las comisiones médicas el porcentaje ha disminuido, en muchos otros casos lo que debería ser rápido y sencillo para el trabajador se vuelve un trámite infructuoso, cuando en sede administrativa debe imperar la celeridad y la informalidad, sin embargo, la realidad es que, en muchas ocasiones, no se respeta el plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos para que la comisión médica se expida, prorrogable por 30 días más por causales debidamente justificadas. A su vez, la informalidad tampoco constituye la regla debido a la gran cantidad de requisitos que se deben cumplir para el inicio de determinados trámites administrativos y también uno de los tantos otros incumplimientos de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) la cual creo mediante Resolución 23/2018, de acuerdo a lo establecido en el artículo 38 de su Res. 298/2017: “tantas Comisiones Médicas o Delegaciones, como Departamentos Judiciales existan en la Provincia” eso es totalmente engañoso, no sucede, por ello muchas comisiones están desbordadas y con más demora de lo habitual: “Hay un desborde operativo por el cual se generan demoras en la tramitación de expedientes en las Comisiones Médicas, que conspiran contra el derecho de los trabajadores y las trabajadoras a recibir una propuesta de solución que sea razonable y esté dentro los parámetros de inmediatez prestacional”.-
MÁS PREVENCIÓN MENOR RIESGO Y LITIGIOSIDAD.
La base primordial es la prevención que busca promover la seguridad, la salud física, psicológica y emocional de los trabajadores mediante la temprana identificación, evaluación y control de peligros y riesgos asociados a un proceso productivo, además de fomentar el desarrollo de actividades y medidas necesarias para prevenir los riesgos.
La ley 24.557 pretendió ser integral, siendo obligatoria para los empleadores y las ART: su principal objetivo fue disminuir la siniestralidad mediante la prevención del hecho, y también se propuso reducir los costos laborales que implicaban las leyes anteriores
Los objetivos de la ley 24.557 (modificada por ley 26.773) —enumerados en el art. 1º— son los siguientes:
— prevención de los riesgos derivados del trabajo;
— reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales;
— promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores afectados;
— promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras.
EXAMENES MEDICOS:
Más allá de los exámenes que deben llevarse a cabo para el diagnóstico, tratamiento y curación de una enfermedad o accidente laboral, existen otros exámenes médicos obligatorios para los trabajadores. Algunos de ellos se encuentran a cargo del empleador y otros de la aseguradora de riesgos del trabajo.
De acuerdo con lo dispuesto por la res. 37/2010 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo del 27/1/2010 —que reemplazó a la res. 43/1997 y derogó las res. 28/1998 y 54/1998—, los exámenes de salud que deben ser realizados a los trabajadores son los siguientes:
1) preocupacional o de ingreso;
2) periódicos;
3) previos a una transferencia de actividad;
4) posteriores a una ausencia prolongada;
5) previos a la terminación de la relación laboral o de egreso.
En cuanto a los exámenes preocupacionales, cabe resaltar que son obligatorios y de responsabilidad del empleador, sin perjuicio de la posibilidad de que se convenga con la ART su realización.
Su función es la de determinar la aptitud psicofísica del trabajador para el desempeño del puesto de trabajo, aunque sin perder de vista que no deben ser utilizados como herramienta de discriminación en la selección de personal.
Además, son de suma utilidad para deslindar eventuales responsabilidades futuras, ya que permiten detectar patologías preexistentes al inicio de la relación laboral, para aquellos trabajos en los que eventualmente estuvieren presentes agentes de riesgo (dec. 658/1996). De darse este supuesto (que surjan enfermedades preexistentes), los exámenes preocupacionales deben ser visados o, en su caso, fiscalizados en organismos o entidades públicas, nacionales, provinciales o municipales que hayan sido autorizados a tales efectos por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
Por su parte, los exámenes periódicos tienen por función la detección temprana de las afecciones producidas por el trabajo o los agentes de riesgo a los cuales el trabajador pueda encontrarse expuesto con motivo de sus tareas, con la finalidad de evitar o acotar las consecuencias del desarrollo de enfermedades profesionales.
Son obligatorios en aquellas tareas en las que exista exposición a agentes de riesgo (estas circunstancias, la frecuencia y los contenidos de los exámenes surgen de los anexos I y II de la normativa antes citada). Están a cargo de las aseguradoras de riesgos del trabajo cuando existe exposición a agentes de riesgo, y en cabeza del empleador cuando tal exposición no se verifique.
Emparentados con los exámenes de ingreso y egreso se encuentran los exámenes previos a la transferencia de actividad, ya que sus objetivos son similares. Se trata de exámenes que deben llevarse a cabo antes de un cambio efectivo de tareas. Son obligatorios cuando los cambios impliquen el comienzo de una eventual exposición a uno o más agentes de riesgo, no relacionados con las tareas que anteriormente efectuaba el trabajador. En este caso, corresponde al empleador la responsabilidad de su realización.
La normativa también dispone, con carácter optativo para la ART, la posibilidad de efectuar exámenes posteriores a una ausencia prolongada, con el objetivo de detectar eventuales patologías sobrevenidas durante la ausencia del trabajador (por ejemplo, una licencia por embarazo o la excedencia). Solamente pueden realizarse en forma previa al efectivo reinicio de las actividades del trabajador o trabajadora.
La responsabilidad de efectuarlos o no está en cabeza de la aseguradora, sin perjuicio de la posibilidad de convenir con el empleador su realización. Los casos de ausencia prolongada deben ser notificados por los empleadores en los plazos y modalidades que cada ART establezca.
Finalmente, los exámenes de egreso tienen la finalidad de comprobar el estado de salud del trabajador al momento de la desvinculación.
Por un lado, permiten la detección y el tratamiento oportuno de las enfermedades profesionales y de secuelas incapacitantes.
Por el otro, sirven al empleador y a la aseguradora para constatar el estado de salud al egreso y prevenirse —al menos en alguna medida— de posibles responsabilidades.
Los exámenes de egreso tienen carácter optativo y deben realizarse entre los diez días anteriores y los treinta días posteriores a la terminación de la relación laboral. La realización de estos exámenes es responsabilidad de la ART, aunque cabe mencionar que nada obsta a que ésta pacte con el empleador su realización, siendo carga del dador de tareas notificar a su ART el cese de la relación laboral, en los plazos y modalidades que cada ART establezca.
Todos los exámenes médicos son obligatorios para el trabajador, el cual debe proporcionar con carácter de declaración jurada la información sobre sus antecedentes médicos y patologías que lo afecten y de los cuales tenga conocimiento, siempre con salvaguarda al derecho del interesado al resguardo en el ámbito de la intimidad de la información considerada sensible.
Los exámenes deben siempre ser efectuados en centros habilitados por la autoridad sanitaria y bajo la responsabilidad de un médico del trabajo, debidamente habilitado ante la autoridad competente. Sin ello, carecen de validez.
La nueva normativa requiere del trabajador una declaración en la que informe acerca de enfermedades o dolencias de su conocimiento.
Asimismo, es oportuna la introducción de cuestionarios direccionados para agentes de riesgo específicos, ante la necesidad de recabar datos indispensables para arribar a una correcta evaluación.
Complementando lo anterior, y en resguardo de la persona del trabajador, la Resolución 270/2015 MTEySS (BO, 8/5/2015) dispone que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social «promoverá que las oficinas de la red de servicios de empleo asuman el compromiso expreso de no suministrar datos que pudieran ser motivo de discriminación de los y las postulantes por parte de empleadores y empleadoras, aun cuando se contara con el consentimiento expreso del titular».
EXÁMENES PREOCUPACIONALES:
Son obligatorios y responsabilidad del Empleador, pero se puede convenir con la ART la realización de los mismos. u aptitud psicofísica del trabajador para el desempeño del puesto de trabajo, u no deben ser utilizados como herramienta de discriminación en la selección de personal, u detectar patologías preexistentes.
En función de lo dispuesto por el art. 9 del Decreto 1338/96 como la eximición de responsabilidad contemplada en el art. 6 de la ley 24557, va de suyo que si no se realizan los exámenes preocupacionales y ocupacionales correspondientes, la empresa para la que preste servicios el trabajador y consiguientemente la A.R.T. resultarán responsables y DICHA OMISIÓN CREARÁ LA PRESUNCIÓN DE QUE LAS DOLENCIAS DE QUE SE TRATE TENDRÁN RELACIÓN DE CAUSALIDAD ADECUADA CON LAS TAREAS CUMPLIDAS. Para desvirtuar dicha presunción la empleadora demandada y, en su caso, la A.R.T., deberán demostrar acabadamente que las tareas no han causado daño alguno. Fernandez Madrid-Craig 15.673/2010 López Francisco Eduardo c/Ardas SRL y otro s/accidente-acción civil 7/05/14 CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO. Sala VI
La omisión de los exámenes preocupacionales solo genera una «presunción» de ingreso sano y apto del trabajador, pero como toda presunción de tal característica, esto es «iuris tantum». Los exámenes preocupacionales sirven para descartar el carácter laboral de una dolencia constatada en ocasión de trabajo (o sea actúan como régimen de exclusión de cobertura -ver art. 6 apartado 3 inc. b) de la ley 24557), pero la omisión no es óbice sin más, para otorgar carácter laboral a todas aquellas patologías cuando se demuestra que no son derivadas del trabajo
MODERNIZACIÓN DEL DERECHO DEL TRABAJO:
Se debe establecer un sistema verdaderamente protector de la salud del trabajador, que se ocupe de las condiciones y medio ambiente de trabajo. Efectuando mediciones en los puestos y condiciones de trabajo de las empresas se pueden corregir los aspectos perjudiciales para la salud psicofísica de los trabajadores, evitar los daños y reducir los costos económicos.
Esto es así ya que con ello también se evita el pago de futuras indemnizaciones por incapacidades definitivas y de los salarios de los trabajadores temporarios que reemplazan a los que gozan de licencia por enfermedad o accidente, los cuales también —obviamente— perciben remuneración en ese lapso.
Se debe confeccionar un listado de riesgos que pueden evitarse, lo que se logra mediante un estudio global de las condiciones y medio ambiente de trabajo. Para mejorarlas se requiere que se invierta en prevención, que la investigación y el control de las condiciones de trabajo estén en manos del Estado y se les otorgue una participación activa a los trabajadores, a las entidades sindicales y a las cámaras empresariales. Se debe pensar que el bien jurídico tutelado —la salud, la vida humana— merecen asumir tal actitud.
CONCLUSIÓN:
En conclusión, hay que seguir trabajando para encontrar el punto de equilibrio, para que a largo plazo el sistema se vuelva sustentable y que no estemos discutiendo siempre lo mismo, si bien, lo logrado es bueno, pero no suficiente, ya que siguen ocurriendo un gran número de accidentes y enfermedades por las condiciones de trabajo (evitables), por eso a fin de evitar la gran cantidad de accidentes y enfermedades que ocurren por el trabajo, sería maravilloso invertir y diseñar un nuevo sistema en materia de prevención y seguridad que sea efectivo, ya que la prevención es la base primordial del sistema, no olvidemos que el trabajador tiene derechos y deben ser garantizados por su carácter protectorio, por ser un sujeto de tutela preferencial, porque al no existir igualdad entre las partes, se debe proteger al trabajador, que es la parte más débil en la relación de trabajo, así también se sostuvo en el fallo Vizzoti, dictado por nuestro máximo Tribunal (CSJN) con fecha 14 de septiembre de 2004, en el cual para resolver se apoya en el artículo 14 bis de la Constitución -y en Tratados y Convenios Internacionales- para sostener que el trabajador es un sujeto de tutela preferente.
También, adhiero a la opinión del Dr. Garcia Pouso, que se debe trabajar en mejorar y ampliar el baremo ley para que el sistema sea sustentable en el tiempo, ya que hay muchas patologías que no se encuentran contempladas e incapacidades ponderadas conforme si lo hace el baremo civil y de hecho para que el propio sistema no genere litigiosidad.
BIBLIOGRAFÍA
Julio Armando Grisolia – Tratado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 2da edición actualizada y ampliada – Tomo I – Editorial La Ley
Julio Armando Grisolia – Tratado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 2da edición actualizada y ampliada – Tomo VI – Editorial La Ley
Julio Armando Grisolia & Ernesto Jorge Ahuad – Guia Practica Profesional – Riesgos del Trabajo 5ta edición 2023 – Editorial Estudio
ARTÍCULOS:
Miguel A. Maza – 25 años de vigencia del régimen de riesgos del trabajo de la Ley 24.557.
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