Jorge Luján Franculli
Abstract.
La presente ponencia se aboca al análisis del fallo “Pogonza”, dictado por la CSJN en el mes de septiembre de 2021, a través del cual se declara la constitucionalidad de la Ley 27.348.
Se abordan sus aspectos principales, referidos a su incidencia sobre el principio de progresividad, el acceso irrestricto a la justicia, la tutela judicial efectiva, los artículos 14 BIS, 17, 18, 28, 33, y 75 Inc. 22, de la CN, los artículos 8 y 10 de la DUDH, el articulo XVIII de la DADDH, los artículos 8 y 25 de la CADH, y los artículos 2.3 y 14 del PIDCP.
Se destaca el posicionamiento del “costo” y la “economía” de empresas de derecho privado como un valor jurídico a tutelar de jerarquía superior frente al acceso irrestricto a la justicia y a la tutela judicial efectiva.
Concluyendo que el mismo resulta claramente flexibilizador de las condiciones laborales en nuestro país, ya que precariza las relaciones de trabajo sometidas a su regulación.
Los Hechos.
El día 02/09/2021 la CSJN se pronunció en el “Recurso de Hecho” deducido por la parte actora en los autos “Pogonza Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial”, declarando la constitucionalidad de la Ley 27.348.
El actor inició demanda contra Galeno ART S.A., posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley 27.348, omitiendo el paso previo y obligatorio por ante las CM establecido en su artículo 1°. Cuestionó el sistema y solicitó su declaración de inconstitucionalidad.
La Sra. Jueza de primera instancia considero que el actor no alego ningún perjuicio concreto que permita avizorar de qué modo le afectaría iniciar la instancia prevista por la Ley 27.348. Precisa que la norma prevé un régimen que “…a opción del trabajador, permite insistir ante la Comisión Médica Central y luego recurrir ante el Tribunal de Alzada, o cuestionar lo decidido por la Comisión Médica local ante el Juez del Trabajo…” (sic), el resaltado nos pertenece. Asimismo, que la ausencia de agravios concretos referidos a la exigencia de una instancia administrativa previa, torna abstracto e innecesario expedirse en relación a la constitucionalidad de la Ley 27.348. Motivos por los cuales resuelve desestimar el planteo de inconstitucionalidad formulado y hacer saber al actor que deberá agotar la instancia administrativa.
La actora apelo la resolución dictada por la Sra. Jueza de Grado. La CNAT Sala IV, compartiendo los fundamentos y conclusiones expuestas por el Sr. Fiscal General en la causa “Burghi”, resuelve confirmar la resolución de primera instancia. Posteriormente, la actora deduce Recurso Extraordinario Federal, cuya denegatoria dio lugar a la Queja resuelta por el fallo en estudio.
El Fallo de la CSJN.
En primer término la CSJN analiza el planteo de inconstitucionalidad sustentado en que la Ley 27.348 otorga facultades propias de los jueces a las CM, órganos que no son imparciales, y, además, restringe el control judicial posterior de sus decisiones.
Refiere a la tradición legislativa de otorgar a órganos administrativos competencias para dirimir controversias entre particulares sobre diversos temas. Remite al fallo “Fernández Arias” y a legislación vigente que establece una jurisdicción administrativa previa y obligatoria sobre otras materias. Precisa que dicha tradición también existe en materia de accidentes del trabajo.
Indica como precedentes que “guardan singular relevancia” (sic) con el caso en análisis a los fallos “Fernández Arias” y “Ángel Estrada”. Refiere que, en el primero, la CSJN estableció que la constitucionalidad de la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos administrativos dependía de que sus pronunciamientos estuviesen sujetos a control judicial suficiente. Destacando que “control judicial suficiente” implica que los litigantes puedan interponer recurso ante los jueces ordinarios, que los tribunales administrativos no pueden dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, excepto los casos en que las partes optaron por la vía administrativa con exclusión de la judicial, y que la sola facultad de deducir recurso extraordinario fundado en inconstitucionalidad o arbitrariedad resulta insuficiente.
En cuanto al fallo “Ángel Estrada”, refiere que la CSJN afirmo que la decisión del órgano administrativo no solo debe estar sujeta a un control amplio y suficiente, sino que, además, el órgano dotado de jurisdicción debe haber sido creado por ley, que su independencia e imparcialidad estén aseguradas, y que sean razonables los objetivos económicos y políticos tenidos en cuenta por el legislador para decidir su creación. Curiosa y convenientemente, OMITE que en el fallo “Ángel Estrada”, la CSJN preciso, además, como requisito para supeditar la constitucionalidad de los tribunales administrativos “…Que las atribuciones jurisdiccionales no refieran a la resolución de controversias entre particulares regidas por el derecho común…”.
De tal forma concluye que la instancia administrativa previa impuesta por la Ley 27.348 “…cumple con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte mencionada…” (sic).
Para fundamentar dicha conclusión la CSJN precisa, primeramente, que las CM han sido creadas por ley formal y que su competencia para dirimir cuestiones entre particulares también emana de una ley de tal rango. Seguidamente, determina que las CM satisfacen las exigencias de independencia e imparcialidad, tanto en relación a la conformación del órgano administrativo que ejerce la competencia jurisdiccional, como al resguardo de la garantía del debido proceso.
Expone que el citado marco legal garantiza la independencia de las CM, pues actúan dentro de una entidad autárquica como es la SRT y cuentan con capacidad técnica para determinar si se cumplen los requisitos para el acceso a las “prestaciones sociales” (sic) previstas por el régimen.
Refiere ampliamente a la Resolución 298/17, a la intervención del STL, a la actuación de los profesionales médicos, a la producción de prueba, al mecanismo de elección de los profesionales de la salud que integran las CM, entre otros extremos.
En relación a los gastos de funcionamiento de las CM, refiere que están a cargo de la ANSES, las ART y los EA, a través de un aporte económico compulsivo e independiente del resultado de los litigios que se sustancien. Reconoce la existencia de un financiamiento mixto en el que “los propios operadores contribuyen a solventar los gastos que demanda la actuación del órgano administrativo” (sic).
Se reitera, a fines de fundamentar la independencia e imparcialidad de las CM, la CSJN reconoce que “LOS PROPIOS OPERADORES CONTRIBUYEN A SOLVENTAR LOS GASTOS QUE DEMANDA LA ACTUACION DEL ORGANO ADMINISTRATIVO” (sic).
El fallo continúa indicando que la Ley 27.348 incorpora resguardos del Debido Proceso que contribuyen a la participación de las partes, “…garantizando en especial la de los damnificados y al control de la actividad administrativa…” (sic). Omitiendo, en este último extremo, indicar en que consiste el supuesto e hipotético “control” de la actividad de las CM.
Refiere al Patrocinio Letrado Obligatorio del trabajador, OMITIENDO que el mismo fue implementado a través del artículo 4° del Decreto 1475/2015.
Repara en que la Ley 27.348 establece un plazo perentorio de 60 días hábiles administrativos para que la CM se pronuncie, prorrogable, únicamente, por cuestiones de hecho relativas a la acreditación del accidente de trabajo o enfermedad profesional, cuyo vencimiento deja expedita la vía judicial. Indica que ello garantiza el derecho del trabajador a ser oído en un lapso razonable, asegurando que la petición sea resuelta con premura, y que, caso contrario, el mismo cuenta con recursos para “evitar dilaciones innecesarias” (sic).
Concluye, renglón seguido, que resulta razonable la finalidad perseguida por el legislador al atribuir competencias decisorias a las CM en materia de riesgos del trabajo.
Luego de referir a los objetivos de la Ley 24.557, los que, tras 25 años de vigencia del sistema pueden ser calificados de dogmáticos, utópicos y meramente formales, y de la Ley 26.773, concluye que resulta acorde a la materia regulada y a los citados objetivos, la implementación de una instancia administrativa “de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro y que evite el costo y el tiempo del litigio” (sic).
Distintos extremos confluyen en estas breves líneas transcriptas, sobre las cuales volveremos oportunamente, no obstante, resulta insoslayable la DELIBERADA INTENCIONALIDAD de introducir, nuevamente y luego de 25 años de vigencia de un régimen espurio y abiertamente violatorio de la CN, la noción del COSTO DEL LITIGIO, surgiendo como ineludible el siguiente interrogante ¿evitar el costo del litigio para quién?, ¿para el trabajador que litiga con BENEFICIO DE GRATUIDAD?
Tristemente permite inferir que la CSJN considera razonable la finalidad perseguida por la Ley 27.348 de EVITAR A LAS ART el COSTO DE UN LITIGIO JUDICIAL…
Seguidamente remite al Decreto 717/96 y a la Resolución 298/17, norma, esta última, que, al dictarse el fallo en estudio, observa sensiblemente restringido su marco de aplicación en función de la Resolución SRT 20/2021.
Continúa analizando las incumbencias de las CM, precisando como tales la determinación del carácter profesional de la enfermedad o el infortunio, del porcentaje de incapacidad, y el importe de las prestaciones dinerarias. Indica como “principal actividad asignada a estas comisiones” (sic), la de efectuar consideraciones técnicas sobre la evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez, reconociendo que dichas determinaciones “requieren conocimientos médicos especializados” (sic). Precisa que, además, la decisión final corresponde a la justicia ya que las decisiones de las CM poseen “alcance provisorio y acotado al procedimiento administrativo” (sic).
Considera que el propósito del procedimiento ante las CM es el acceso “rápido y automático” (sic) de los trabajadores siniestrados a las prestaciones del sistema, para lo que se asigna la tarea de calificación y cuantificación de las incapacidades a “especialistas en la materia que siguen parámetros prestablecidos” (sic). Considerando que los motivos tenidos en cuenta por el legislador para dotar a las CM de atribuciones jurisdiccionales, en los términos de la Ley 27.348, resultan razonablemente justificados, pues se fundamentan en los objetivos de la Ley 24.557 y de la Ley 26.773.
A su tiempo, considera que el régimen establecido por la Ley 27.348 cumple con las exigencias fijadas por la CSJN en cuanto al alcance de la revisión judicial. Remite a la doctrina del fallo “Fernández Arias”, precisando que en las controversias entre particulares el control judicial suficiente se haya satisfecho mediante la existencia de una instancia de revisión ante la justicia en la que puedan debatirse ampliamente los hechos y el derecho aplicable.
Precisa que la CIDH ha receptado el derecho a la revisión judicial de órganos administrativos como uno de los elementos de la garantía del debido proceso legal, en relación a la tutela judicial efectiva, en el marco de los artículos 8° y 25° del PSJCR. Indica que la CIDH sostiene que existe revisión judicial suficiente cuando el órgano judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisión del órgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los hechos. No existe, por el contrario, control judicial suficiente, si el órgano judicial se ve impedido de determinar el objeto principal de la controversia.
Indica que las disposiciones de la Ley 27.348 garantizan el control judicial suficiente. Refiere a su artículo 2° y considera, interpretado en consonancia con los TIJC citados, que el mismo no limita la jurisdicción revisora en lo relativo a la determinación del carácter profesional del accidente, del grado de incapacidad o de las prestaciones correspondientes.
Declara que “ninguna norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa” (sic). Expresa que al establecer, dicho artículo 2° de la Ley 27.348, que todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia son gratuitas para el trabajador, resulta indudable la admisión de su producción durante el proceso judicial.
Seguidamente, indica que, aunque el control judicial de las resoluciones de las CM sea realizado en forma directa por el tribunal de alzada con competencia laboral, ello no quita su carácter amplio y suficiente. Toda vez que se instituye una acción que habilitaa ofrecer y producir la prueba que las partes estimen pertinente, permitiendo la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fines de ejercer un control judicial suficiente y adecuado, en los términos del art. 18 de la CN. Curiosamente, OMITE referirse, siquiera tangencialmente, al plazo de 15 días hábiles prescripto por la Resolución 298/17 y su colisión con el plazo de prescripción establecido por los artículos 258, 259, sstes. ycctes., de la Ley 20.744.
En cuanto a los precedentes citados por la actora, considera inadmisible el planteo de inconstitucionalidad sustentado en los fallos “Castillo”, “Venialgo” y “Marchetti”. Refiere que en el fallo “Castillo” la CSJN declaro la inconstitucionalidad del trámite ante las CM, exclusivamente en cuanto la Ley 24.557 preveía que la resolución judicial de las decisiones de las CM debía articularse ante la Justicia Federal, atento las dos consecuencias que ello generaba, impedir que la justicia local cumpliese la función que le es propia, y desnaturalizar la misión de la Justicia Federal.
Considera que la Ley 27.348 subsanó dicho vicio al permitir recurrir las decisiones de las CM o de la CMC ante la justicia del trabajo, de acuerdo al domicilio de la CM que haya intervenido. Curiosamente, OMITE referirse, siquiera tangencialmente, al fallo “Obregón”.
Desestima, además, el agravio formulado por el actor en relación al carácter regresivo de la Ley 27.348, por ausencia de argumentos o elementos que permitan identificar una clara regresión normativa en el procedimiento que esta establece. Expresando que el mismo “exhibe aristas similares a las que ya contemplaba, en su versión original, la Ley 24.557” (sic).
Refiere, asimismo, que la atribución de facultades jurisdiccionales a la administración, en materia de accidentes del trabajo, ha tenido la finalidad de proveer la inmediata obtención de las prestaciones médico-asistenciales e indemnizatorias por parte de los damnificados, así como contribuir que las controversias suscitadas entre las partes “…logren una solución rápida y ECONOMICA…” (sic). Segunda DIRECTA REFERENCIA a uno de los insoslayables objetivos de la Ley 27.348, tal es el de EVITAR A LAS ART el COSTO DE UN LITIGIO JUDICIAL…
Por último, desestima el cuestionamiento dirigido a demostrar que la aplicación del régimen colocaría al trabajador accidentado en situación de inferioridad de condiciones respecto de cualquier otro damnificado en ámbitos no laborales. Fundamentándose en que la CSJN ha resuelto que “la garantía de igualdad solo exige un trato igual en iguales circunstancias” (sic). Considerando que no existe igualdad de circunstancias entre un reclamo de resarcimiento de daños basado en regímenes indemnizatorios no laborales, y el fundado en el sistema especial de reparación de accidentes y enfermedades del trabajo. Asimismo, considera que la imposición del tránsito previo ante las CM “no impide que el damnificado pueda posteriormente reclamar con apoyo en esos otros sistemas de responsabilidad” (sic).
Así es como la CSJN resuelve “se hace lugar a la queja, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada” (sic), declarando la constitucionalidad del trámite administrativo prescripto por la Ley 27.348.
Aspectos Principales.
Como hemos detallado, la CSJN, en primer término, se expide en relación a la supuesta e hipotética “independencia e imparcialidad de las CM”. En su desarrollo el abordaje se evidencia desordenado, ya que, dentro de un mismo análisis, se expide, además, en relación a los precedentes “Fernández Arias” y “Ángel Estrada”, a la existencia de instancias administrativas en distintas áreas, al control judicial suficiente, sobre el que volveremos oportunamente, y a la creación de las CM por ley.
En relación al precedente “Ángel Estrada”, como destacamos, la CSJN supedita la constitucionalidad de las funciones jurisdiccionales de los tribunales administrativos para resolver cuestiones entre particulares, al cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Creación del órgano por ley. 2) Se garantice su imparcialidad. 3) Razonabilidad de los objetivos políticos y económicos determinantes de su creación. 4) Control judicial posterior. 5) Que las atribuciones jurisdiccionales no refieran a la resolución de controversias entre particulares regidas por el derecho común. Dable es reiterar que, curiosa y convenientemente, el fallo OMITE PONDERAR este último requisito.
Consecuentemente, contrariamente a lo resuelto por la CSJN, la instancia ante las CM establecida por la Ley 27.348 no satisface los requisitos de los puntos 2), 4) y 5) del citado precedente, pues no garantiza, en forma alguna, la imparcialidad, en su texto no existe un efectivo control judicial posterior, las CM pretenden resolver cuestiones entre particulares de derecho común, y, por otra parte, respecto del punto 3), los objetivos políticos y económicos que imponen la obligatoriedad del procedimiento administrativo, resultan carentes de solidez y relevancia jurídica suficientes como para validar legítimamente el mismo.
Para graficar cuan utópica e inexistente resulta la independencia e imparcialidad de las CM basta una simple lectura del artículo 13 de la Ley 27.348, el que dispone“…Los gastos de los entes de supervisión y control (SRT, CMJ, CMC, SH, etc.), serán financiados por las ART y los EA…”. Como, asimismo, lo expresado por la CSJN al reconocer la existencia de un financiamiento mixto en el que “los propios operadores contribuyen a solventar los gastos que demanda la actuación del órgano administrativo” (sic).
Ello nos lleva al siguiente interrogante ¿Cómo puede sostenerse con SERIEDAD, LOGICA y LEGITIMIDAD JURIDICA la independencia e imparcialidad de un órgano administrativo cuando el mismo es FINANCIADO por las propias empresas de derecho privado a las que tiene, entre otros extremos, el DEBER LEGAL de CONTROLAR?
Como hemos expuesto en anteriores presentaciones, se trata de un procedimiento que destierra la imparcialidad, habida cuenta, por caso, la estrecha relación entre los médicos de la SRT y los médicos que intervienen por las ART, no en su intrínseca condición de personas, sino en su condición de profesionales, puesto que, al compartir el mismo reducido espacio físico, diariamente, en toda la extensión de su jornada de trabajo, adquieren una familiaridad que atenta, al menos, con la idealización de la imparcialidad.
Asimismo, tomando como paradigma el análisis del debate parlamentario dado al momento de tratarse y sancionarse la Ley 27.348, la índole y categoría de los razonamientos expuestos por los legisladores intervinientes, la ausencia de conocimientos técnicos, y la mayoritaria inexistencia de condiciones para tamaña tarea, nos lleva a sostener, como una verdad de Perogrullo, que la mera creación del órgano administrativo por ley NO GARANTIZA en forma alguna su constitucionalidad. Concretamente, el hecho de que una ley emane del Congreso de la Nación, no resulta garantía ninguna de que la misma observa y respeta la Constitución Nacional.
Por su parte, imperioso es destacar que la CSJN sustenta la independencia e imparcialidad de las CM por ser órganos que poseen “…suficiente capacidad técnica para determinar si se cumplen los requisitos para el acceso a las PRESTACIONES SOCIALES previstas por el régimen de riesgos del trabajo…” (sic). Es decir, refiere a la especificidad técnica en la materia de que están dotadas las CM. Curiosamente, dicha “especificidad técnica” ya no resulta relevante en los términos de la Resolucion SRT 20/2021, vigente desde el dia 01/09/2021.
Seguidamente analizamos cuanto refiere el fallo en análisis respecto a la hipotética incorporación de la Ley 27.348 de resguardos al “Debido Proceso”.
Comienza remitiendo al Patrocinio Letrado Obligatorio del trabajador, OMITIENDO que el mismo fue implementado a través del artículo 4° del Decreto 1475/2015.
En este punto se desprenden del fallo en análisis uno de los dos extremos que podrían presentarse, de alguna forma, como positivos para el trabajador, siendo este la ratificación de la PERENTORIEDAD del plazo de 60 dias hábiles con que cuentan las CM para sustanciar la instancia. Concretamente, la CSJN precisa que el vencimiento del plazo deja expedita para el trabajador la vía judicial. Indica expresamente que ello garantiza su derecho a ser oído dentro de un lapso razonable, asegurando que la petición sea resuelta con premura, y que, caso contrario, el mismo cuenta con recursos para “evitar dilaciones innecesarias” (sic). Siendo este, por caso, la posibilidad de que el trabajador, ante la inacción de la CM, vencido el plazo de 60 días hábiles, pueda DAR POR CONCLUIDA la instancia administrativa por VENCIMIENTO DEL PLAZO PERENTORIO, quedando expedita la vía judicial.
Dicha RATIFICACION de la PERENTORIEDAD del plazo para sustanciar la instancia ante las CM resulta de TRASCENDENTAL RELEVANCIA atento los hechos de público y notorio desde el mes de Marzo de 2020, habida cuenta la virtual paralización en la actividad de las CM y las enormes dilaciones consecuentes. Pues la CSJN reconoce, sin ambages, que el vencimiento del plazo deja expedita la vía judicial y que ello resulta de tal forma para “evitar dilaciones innecesarias” (sic).
Posteriormente, la CSJN se aboca a la titánica tarea de intentar justificar la finalidad perseguida por el legislador para sancionar la Ley 27.348. Referirnos a ello en profundidad excedería, por mucho, el marco de la presente ponencia. Aun así, dable es destacar que el real estado de situación previo al dictado y aprobación de la Ley 27.348, como, consecuentemente, los verdaderos motivos que fundamentaron la necesidad de reformar la LRT, resultan abiertamente contrarios a lo expuesto en el mensaje de remisión al Congreso de la Nación del Proyecto de Ley que derivo en la sanción de la norma. Los parámetros, datos estadísticos, estados de situación, tenidos en cuenta al momento de analizarse y tratarse el dictado y aprobación de la Ley 27.348, fueron abiertamente tergiversados. Los sostenidos porcentajes de judicialización de reclamos resultan sensiblemente inferiores en relación al número total de infortunios y trabajadores registrados, contabilizando las contingencias reconocidas y aceptadas por las ART, sin incluir la enorme cantidad de siniestros rechazados, los casos de trabajadores en clandestinidad absoluta, y el infra registro de siniestros de real ocurrencia y no denunciados a las ART, sustanciados ante las obras sociales. Lo que demuestra una franca y concreta utilización sesgada de las estadísticas oficiales.
De tal forma, contrariamente a cuanto expresa la CSJN, ratificamos que no existieron más fundamentos para impulsar la reforma de la LRT que la reducción de la litigiosidad y la intención de incrementar las tasas de rentabilidad de las ART, no hay razones, necesidades y objetivos más que eliminar del horizonte deseado por las ART la existencia de los juicios por accidentes de trabajo.
Y así llegamos a unos de los párrafos más regresivos del fallo en análisis, mediante el cual la CSJN expresa que resulta acorde a los objetivos de la Ley 24.557 y de la Ley 26.773, la implementación de una instancia administrativa “de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro y que evite el costo y el tiempo del litigio” (sic).
El párrafo transcripto, entre otros varios, expone la sideral desconexión con la realidad en que naufragan los fundamentos de la CSJN.
Para comenzar, referir a una idílica “respuesta ágil” por parte de las CM implica SOSLAYAR la realidad de los últimos 18 meses, y un abierto desconocimiento en cuanto al REAL FUNCIONAMIENTO de las CM, las que se han transformado en un RETEN de expedientes y en un concreto impedimento para acceder sin cortapisas a la instancia judicial.
Lo propio sostener que la instancia se encuentra organizada “en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro”. La CSJN OMITE Y SOSLAYA que el procedimiento administrativo de la Ley 27.348 observa las mismas fallas de base de que adolecía en los términos de la Ley 24.557. Se trata de un procedimiento en el cual, sistemáticamente, los porcentajes de incapacidad determinados, cuando ello sucede, son sensiblemente inferiores a los determinados judicialmente utilizando el mismo baremo de aplicación. Un procedimiento que, como detallamos, destierra la imparcialidad. Un procedimiento que, en clave a la emergencia social y económica de público y notorio, aprovecha la misma en beneficio de las ART y en perjuicio de los derechos del trabajador, puesto que, si bien es cierto que la resolución del caso concreto, eventualmente en el periodo anterior a la pandemia, se materializaba en tiempos ajenos al estándar normal de la justicia, no menos cierto es que los porcentajes de incapacidad determinados son inferiores a la real magnitud de las dolencias verificadas, explotando así el estado de necesidad del trabajador.
Asimismo, sostener la constitucionalidad de la Ley 27.348 argumentando que resulta acorde a la materia regulada y a los citados objetivos, la implementación de una instancia administrativa “que evite el costo y el tiempo del litigio” (sic), es una concreta forma de VALIDAR Y LEGITIMAR, a través de nuestro máximo órgano judicial, la finalidad perseguida por la Ley 27.348, siendo tal la de EVITAR A LAS ART el COSTO DE UN LITIGIO JUDICIAL…
Ello así toda vez que, teniendo presente que el sistema se sustenta, esencialmente, en la interrelación que se materializa entre dos partes, un trabajador y una ART, y que el trabajador LITIGA CON BENEFICIO DE GRATUIDAD, no queda margen de duda de que la CSJN refiere a evitar EL COSTO DEL LITIGIO a las ART. Consecuentemente, la CSJN SOSLAYA, OMITE y DESCONOCE, en palabras del Dr. García Pousso, la relación de hiposuficiencia entre el trabajador y una ART, y el propio texto del artículo 17 BIS, sstes. ycctes., de la Ley 20.744, pues considera constitucional un régimen legal que tiene por objeto “evitar el costo del litigio” a la parte, sin dudas, MAS FUERTE de la relación regulada por la Ley 27.348.
Dicho extremo recuerda un estudio realizado por la Fundación F.I.E.L. del año 2001, titulado Análisis de la Ley de Riesgos del Trabajo, donde se precisa que “El nuevo régimen dispuesto por la Ley de Riesgos del Trabajo (LRT) 24.557 constituye un sistema compensatorio de los infortunios laborales que pretende evitar su resolución por la vía judicial, basándose para ello en una suerte de negociación entre los derechos de los trabajadores y empleadores”.(FIEL, 2001, p. 27. Análisis de la Ley de Riesgos del Trabajo. Recuperado de http://www.fiel.org/publicaciones/Libros/analisisriesgo.pdf – 19/06/2018).
Así es como, luego de 25 años de vigencia del régimen establecido por la Ley 24.557, y de sus numerosas tachas de inconstitucionalidad, la CSJN, con una indisimulable vocación regresiva, sostiene la constitucionalidad de una instancia administrativa que EVITA EL COSTO DEL LITIGIO A LAS ART y que se encuentra financiada por estas mismas.
Por otra parte, en cuanto a la observancia del “Debido Proceso”, basta con sustanciar un expediente ante la las CMJ en los términos de la Ley 27.348, para constatar que la realidad dista diametralmente de encontrarnos ante un procedimiento de tales características. Es bilateral, por caso, solo por la obvia razón de que intervienen dos partes, mas no existe resguardo al derecho de defensa del trabajador, aun con el Patrocinio Letrado Obligatorio, puesto que, como ejemplo, las argumentaciones de índole jurídica se sustancian ante profesionales del arte de curar, que, aun siendo verdaderas luminarias en su ciencia y saber, no poseen ninguna facultad en la ciencia del Derecho.
De tal forma, contrariamente a cuanto resuelve la CSJN, la Ley 27.348, al restablecer la obligatoriedad del trámite ante las CM, vulnera las reglas del debido proceso y la defensa en juicio en sede administrativa, las garantías de juez natural y acceso a la jurisdicción, los artículos 14 BIS,16, 17, 18, 28, 33, y 75 Inc. 22, de la CN.
La Ley 27.348, al imponer la obligatoriedad del trámite administrativo ante las CM, el cual establece prestaciones dinerarias tarifadas que se apartan del concepto de reparación integral, indemnizando, únicamente, daños materiales y lucro cesante en forma parcial, omitiendo ponderar la integralidad que deben observar los beneficios de la seguridad social, vulnera y transgrede tanto el artículo 14 BIS de la CN, como el derecho a la propiedad establecido por su artículo 17. Asimismo, al esgrimir una distinción entre los trabajadores en función de la existencia o no de registración, vulnera el principio de igualdad ante la ley establecido en el artículo 16 de la CN. Por otra parte, la impuesta obligatoriedad del trámite administrativo ante las CM, afecta principios, derechos y garantías reconocidos en la CN, de modo tal que vulnera y contraría los artículos 28 y 33 de la CN, por cuanto altera y transforma la esencia de los derechos reconocidos en los artículos 14 BIS, 16, 17, 18 de la CN, y de los distintos TIJC enumerados en su artículo 75 inciso 22, sin razonabilidad ni justificación legal suficiente, generando la materialización de desigualdades arbitrarias. Asimismo, la Ley 27.348, a través del procedimiento administrativo previo que impone y de la prohibición de concurrir directamente por ante el juez natural, vulnera y transgrede el artículo 75, inciso 22, de la CN, por cuanto desconoce, conculca y viola los derechos y garantías reconocidos en distintos TIJC, entre ellos, los artículos 8 y 10 de la DUDH, el artículo 2.3 del PIDCP, los artículos XXVI y XXVII de la DADDH, el artículo 8.1 de la CADH.(Badeni, 2006, págs. 1141 y 1142. Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, 2ª Edición, Buenos Aires, La Ley).
Se analizan a continuación las referidas incumbencias de las CM.
La CSJN indica como “principal actividad asignada a estas comisiones” (sic), la de efectuar consideraciones técnicas sobre la evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez, reconociendo que dichas determinaciones “requieren conocimientos médicos especializados”(sic). Concretamente, refiere a la especificidad técnica de las CM para cumplir sus objetivos.
Considera, asimismo, que el propósito del procedimiento ante las CM es el acceso “rápido y automático” (sic) de los trabajadores siniestrados a las prestaciones del sistema, todo ello en manos de “especialistas en la materia que siguen parámetros preestablecidos” (sic). Considerando que los motivos tenidos en cuenta por el legislador para dotar a las CM de atribuciones jurisdiccionales, en los términos de la Ley 27.348, resultan razonablemente justificados, atento los objetivos de la Ley 24.557 y de la Ley 26.773.
Más allá de habernos referido precedentemente en relación a el acceso “rápido y automático” a las prestaciones del sistema, a los “parámetros prestablecidos”, y a los motivos tenidos en cuenta al momento de sancionarse la Ley 27.348, resulta insoslayable que el fallo en análisis refiere al procedimiento administrativo regulado por la Resolución SRT 298/17.
Consecuentemente, habiendo sido dictado en fecha 02/09/2021, el fallo en estudio OMITE, SOSLAYA Y DESCONOCE la entrada en vigencia de la Resolucion SRT 20/2021 a partir del 01/09/2021, y la SUSTANCIAL MODIFICACION en el desarrollo de los tramites ante las CM.
Esencialmente, el fallo en análisis OMITE Y SOSLAYA que la nueva instancia ante las CM, en los términos de la Resolución 20/2021, DISPENSA de “conocimientos médicos especializados”, de la actuación de “especialistas en la materia que siguen parámetros prestablecidos”, y, en general, de toda especificidad técnica de que están dotadas las CM para cumplir sus objetivos, al menos en los casos de tramites por “Divergencia en la Determinación de Incapacidad” cuando la ART dispuso el Alta Médica “Sin Determinacion de Incapacidad”. Puesto que, en dichos casos, SE SUSTITUYE la AUDIENCIA MEDICA por una AUDIENCIA ante el SH, a fines de que el trabajador damnificado pueda “…acordar una compensación económica con la A.R.T. o el E.A…”, conforme art. 8, sstes. ycctes., de la Resolución SRT 20/2021.
Así las cosas, los “conocimientos médicos especializados”, la actuación de “especialistas en la materia que siguen parámetros prestablecidos”, y, en general, toda especificidad técnica de que están dotadas las CM para cumplir sus objetivos, a los que refiere el fallo en análisis, desde el 01/09/2021, NO APLICAN para TODOS LOS TRABAJADORES, sino, solo para aquellos casos en los que las ART hayan otorgado el alta médica indicando la existencia de secuelas incapacitantes.
De tal forma la CSJN efectúa una curiosa y antojadiza interpretación del artículo 16 de la C.N., renglón seguido de sostener que “la garantía de igualdad solo exige un trato igual en iguales circunstancias” (sic).
Seguidamente, analizamos cuanto refiere al control judicial suficiente.
El fallo remite a la doctrina de la CSJN en el precedente “Fernández Arias”, precisa que en las controversias entre particulares el control judicial suficiente se satisface con la existencia de una instancia de revisión ante la justicia donde puedan debatirse ampliamente los hechos y el derecho aplicable.
Oportuno es reiterar que el texto de la Ley 27.348, si bien faculta la intervención de la justicia del trabajo, contrariamente al esquema original de la LRT, habilita un mero recurso y no una instancia plena de conocimiento, y que, además, el mismo es concedido en relación y con efecto suspensivo. Como lógica consecuencia, los artículos 2 y 14 de la Ley 27.348, vulneran las reglas del debido proceso y la defensa en juicio en sede administrativa, las garantías de acceso a la jurisdicción y doble instancia, los artículos 14 BIS, 17, 18, 28, 33, y 75 Inc. 22, de la CN, los artículos 8 y 10 de la DUDH, el articulo XVIII de la DADDH, los artículos 8 y 25 de la CADH, y los artículos 2.3 y 14 del PIDCP.
No obstante, en este punto, se desprende del fallo en análisis el segundo de los extremos que podría presentarse, de alguna forma, como positivos para el trabajador, siendo este el referido a la AMPLITUD DEL CONTROL JUDICIAL posterior a la instancia ante las CM.
La CSJN precisa que no existe control judicial suficiente si el órgano judicial se ve impedido de determinar el objeto principal de la controversia ventilada en sede administrativa. Refiere que las disposiciones de la Ley 27.348 garantizan el control judicial suficiente y que la misma no limita la jurisdicción revisora en lo relativo a la determinación del carácter profesional del accidente, del grado de incapacidad o de las prestaciones correspondientes. Declara que “ninguna norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa” (sic). Indica que al establecer, dicho artículo 2° de la Ley 27.348, que todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia son gratuitas para el trabajador, resulta indudable la admisión de su producción durante el proceso judicial.
Seguidamente, indica que se instituye una acción que habilita a ofrecer y producir la prueba que las partes estimen pertinente, permitiendo la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fines de ejercer un control judicial suficiente y adecuado, en los términos del art. 18 de la CN.
Concretamente, la CSJN reconoce, más allá del propio texto de la Ley 27.348, un CONTROL JUDICIAL AMPLIO mediante el cual se puede articular la “revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa”, a través de “cualquier medio de prueba”.
Penosamente, la CSJN OMITE ABIERTAMENTE referirse, siquiera tangencialmente, al exiguo plazo de 15 días hábiles establecido por la Resolución 298/17, para recurrir las decisiones de las CMJ o de la CMC ante la justicia. Plazo que, sin hesitación, resulta PALMARIAMENTE INCONSTITUCIONAL por CONTRARIAR lo dispuesto por los artículos 258, 259, sstes. ycctes., de la LEY NACIONAL 20.744, atento el Principio de Prelación Normativa por provenir de una NORMA DE RANGO INFERIOR.
Consecuentemente, la CSJN, al legitimar, VIA OMISION, el plazo establecido en la Resolución 298/17 por sobre el plazo que establece la Ley 20.744, CONTRARIA Y SOSLAYA al propio Hans Kelsen…
A continuación nos abocamos a analizar lo expuesto por la CSJN en cuanto al planteo de inconstitucionalidad sustentado en los fallos “Castillo”, “Venialgo” y “Marchetti”.
La CSJN considera inadmisible el mismo. Para así resolver expone que en el fallo “Castillo” se declaro la inconstitucionalidad del trámite ante las CM, exclusivamente en cuanto la Ley 24.557 preveía que la resolución judicial de las decisiones de las CM debía articularse ante la Justicia Federal. Considera que la Ley 27.348 subsano dicho vicio al permitir recurrir las decisiones de las CM o de la CMC ante la justicia del trabajo.
Ahora bien, la CSJN SOSLAYA Y OMITE que la Ley 27.348, si bien modifico el art. 46 de la Ley 124.557, NO SUSTITUYO NI MODIFICO los artículos 21 y 22 de la LRT, los cuales mantienen incólumes su naturaleza jurídica y las atribuciones que otorgan a las CM. Consecuentemente, pese a su pretensión, la Ley 27.348 prohíbe que el trabajador concurra directamente por ante el juez natural para reclamar ante un accidente de trabajo o enfermedad profesional, no obstante, lo más reprochable reside en el hecho de haber sostenido el mismo esquema de procedimiento administrativo y las mismas atribuciones de contenido esencialmente judicial en las CM.
De tal forma, contrariamente a lo resuelto por el fallo en análisis, la Ley 27.348 contraria y vulnera lo resuelto por la CSJN en los fallos “Castillo”, “Venialgo”, “Marchetti” y “Obregón”, en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa, puesto que la misma impide que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia.
Dable es destacar que la CSJN, en el fallo en análisis, OMITE REFERENCIA ALGUNA al fallo “Obregón”, entre otros.
Por último, nos referimos a lo sostenido por la CSJN en relación al carácter regresivo de la Ley 27.348.
La CSJN desestima dicho agravio por ausencia de argumentos o elementos que permitan identificar una clara regresión normativa en el procedimiento que establece la Ley 27.348. Expresando que el mismo “exhibe aristas similares a las que ya contemplaba, en su versión original, la Ley 24.557” (sic).
Justamente, de eso se trata el carácter regresivo de la Ley 27.348, de las similares aristas que observa con la Ley 24.557.
Dable es recordar que el Principio de Progresividad y de No Regresión Normativa, se desprende del artículo 26, sstes. ycctes., de la CADH, y del artículo 2.1, sstes. y cctes., del PIDESC. En virtud de los mismos se impone a los Estados parte, la adopción de medidas dirigidas a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que dichas normas reconocen. Consecuentemente, el principio en estudio IMPIDE el dictado y aplicación de normas que IMPLIQUEN UN ABIERTO RETROCESO respecto de una instancia o circunstancias YA SUPERADAS POR EL DERECHO POSITIVO o por la JURISPRUDENCIA.
Así podemos concluir que la Ley 27.348, en tanto prohíbe que el trabajador concurra directamente y sin cortapisas por ante el juez natural para reclamar ante un accidente de trabajo o enfermedad profesional, sosteniendo el mismo esquema de procedimiento administrativo y las mismas atribuciones de contenido esencialmente judicial en las CM en los términos de la Ley 24.557, habiendo limitado el control judicial posterior a un mero recurso, concedido en relación y con efecto suspensivo, a través de sus artículos 1, 2, 3, 4, 14, 15, y 16, vulnera y transgrede, entre otros, el principio de progresividad y no regresión normativa y el principio pro homine.
Dentro del mismo análisis, la CSJN refiere, nuevamente, que la atribución de facultades jurisdiccionales a la administración, en materia de accidentes del trabajo, ha tenido la finalidad de contribuir a que las controversias suscitadas entre las partes “…logren una solución rápida y ECONOMICA…” (sic). Segunda DIRECTA REFERENCIA a uno de los insoslayables objetivos de la Ley 27.348, tal es el de EVITAR A LAS ART el COSTO DE UN LITIGIO JUDICIAL…
Por último, la CSJN considera que no existe igualdad de circunstancias entre un reclamo de resarcimiento de daños basado en regímenes indemnizatorios no laborales, y el fundado en el sistema especial de reparación de accidentes y enfermedades del trabajo. Considera que la imposición del tránsito ante las CM “no impide que el damnificado pueda posteriormente reclamar con apoyo en esos otros sistemas de responsabilidad” (sic).
De tal forma la CSJN, si bien confirma lo obvio en cuanto a que el transito previo ante la CM NO IMPIDE reclamar posteriormente con base en el Derecho Común, OMITE PALMARIAMENTE que si el damnificado OPTO por reclamar con base en el Derecho Común, el paso previo ante las CM solo RESULTA INOFICIOSO Y ABIERTAMENTE DILATORIO.
Extremo que colisiona con su propio anterior análisis referido a la implementación de una instancia administrativa “de respuesta ágil” (sic), y a que el propósito del procedimiento ante las CM es el acceso “rápido y automático” (sic) de los trabajadores siniestrados a las prestaciones del sistema.
Conclusiones
El análisis realizado nos permite concluir, primeramente, tal y como hubo sucedido con el precedente “Marchetti” dictado por la SCBA en el mes de Mayo de 2020, que el fallo en estudio, en tanto declara la constitucionalidad de la Ley 27.348 y obliga, consecuentemente, a transitar obligatoriamente la instancia administrativa previa ante las CM, afecta el principio de progresividad, el acceso irrestricto a la justicia y la tutela judicial efectiva. Pero ello no porque resulte contrario a derecho la instrumentación de una instancia administrativa como condición previa a la radicación de una acción judicial, sino porque se impone la obligatoriedad de transitar un procedimiento que fuera ya declarado inconstitucional por la propia CSJN, en el mismo instante de reconocer que la instancia regulada por la Ley 27.348 “exhibe aristas similares a las que ya contemplaba, en su versión original, la Ley 24.557” (sic).
Aun así, podemos distinguir dos elementos que resultan, de alguna forma, positivos para el trabajador, siendo estos, por una parte, la RATIFICACION de la PERENTORIEDAD del plazo de 60 días para sustanciar la instancia, como medio de“evitar dilaciones innecesarias” (sic). Por otra parte, más allá del propio texto de la Ley 27.348, el referido a la existencia de un CONTROL JUDICIAL AMPLIO mediante el cual se puede articular la “revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa”, a través de “cualquier medio de prueba”.
Como “CURIOSIDADES” el fallo en estudio nos permite observar que, aun siendo que los artículos 2 y 14 de la Ley 27.348 vulneran las reglas del debido proceso y la defensa en juicio en sede administrativa, las garantías de acceso a la jurisdicción y doble instancia, los artículos 14 BIS, 17, 18, 28, 33, y 75 Inc. 22, de la CN, los artículos 8 y 10 de la DUDH, el articulo XVIII de la DADDH, los artículos 8 y 25 de la CADH, y los artículos 2.3 y 14 del PIDCP, lleva la firma de dos CONVENCIONALES CONSTITUYENTES que participaron en la Reforma de la CN del año 1994, siendo el Dr. Maqueda y el Dr. Rosenkrantz, convocado este último a los mismos efectos por el Dr. Raúl Alfonsín.
Por otra parte, el fallo en estudio fue firmado digitalmente por el Dr. Rosenkrantz, por la Dra. Highton y por el Dr. Maqueda. Mientras que los esenciales fallos “Castillo”, “Venialgo” y “Obregón”, llevan, entre otras, la firma del Dr. Maqueda y de la Dra. Higthon, lo propio el fallo “Marchetti” que lleva, entre otras, la firma del Dr. Maqueda.
Por último, de los ministros de la CSJN que firman el fallo en análisis, solo uno de ellos expone haber ejercido la profesión de abogado “…especializándose en Derecho del Trabajo…” (sic), siendo el Dr. Maqueda, tal y como se desprende de su propio CV. (Recuperado de: https://www.csjn.gov.ar/files/institucional/maqueda.pdf, 17/10/2021).
Ahora bien, la cuestión medular del fallo en análisis podemos resumirla en los siguientes extremos que se desprenden del mismo, la legitimación de una instancia administrativa “que evite el COSTO y el tiempo del litigio” (sic), con la finalidad de contribuir a que las controversias suscitadas entre las partes “…logren una solución rápida y ECONOMICA…” (sic).
Jamás resulta casual, ni aleatoria, la elección de la sintaxis semántica dentro de la redacción de un fallo de la CSJN, por ello se destaca la inclusión de las nociones de “COSTO” y “ECONOMIA”. Siempre, por supuesto, referidas a proteger los “COSTOS” y la “ECONOMIA” de los operadores del sistema, de empresas de derecho privado que obtienen un redito económico al intervenir en el mercado asegurador de los riesgos del trabajo.
Así podemos concluir que la CSJN posiciona al “COSTO” y a la “ECONOMIA” de empresas de derecho privado, de las ART, como un VALOR JURIDICO A TUTELAR de JERARQUIA SUPERIOR frente al ACCESO IRRESTRICTO A LA JUSTICIA y a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA de un trabajador afectado por un siniestro laboral.
Si bien ello nos lleva a cuestiones que exceden, por mucho, el objeto de la presente ponencia, pues motiva a analizar la actual deformación en el funcionamiento de las instituciones de nuestra República, la deriva que observa la agonizante democracia al sustentarse sobre una pobreza que alcanza el 50% de la población, INSOSLAYABLE resulta que, consecuentemente, el fallo en estudio se presenta como un INQUIETANTE PRECEDENTE, pues resulta claramente FLEXIBILIZADOR de las condiciones laborales en nuestro país, ya que PRECARIZA las relaciones de trabajo sometidas a su regulación. Ello al significar un claro retroceso en la regulación del sistema de riesgos del trabajo, en detrimento de los derechos de los trabajadores reconocidos en la CN y en distintos TIJC, al cercenar y prohibir el acceso directo a la justicia.
Como hemos expuesto en trabajos anteriores, dable es tener presente que la flexibilización y la precarización laboral no provienen de una abstracción, sino que se materializan a través del Estado. En donde existe una norma que flexibiliza y precariza las relaciones de trabajo existe un Estado que la impone a sus ciudadanos, un Poder Ejecutivo que impulsa una modificación, un Poder Legislativo que, aun con su pobreza de condiciones, la trata y la sanciona, y, en última instancia, un Poder Judicial que, como en el presente caso, permite su aplicación y evita su declaración de inconstitucionalidad.
Como CONSECUENCIA DIRECTA del fallo en análisis, partiendo de la legitimación constitucional de la Ley 27.348, las ART y la UART podrán avanzar en la conformación de CUERPOS MEDICOS FORENSES, en los términos del artículo 2°, inciso b), 6° párrafo, de la norma, y así conformar la nivelación descendente en relación a la aplicación aleatoria, antojadiza y desajustada del Baremo de ley.
Para culminar, justo es traer a colación las palabras del Dr. Raffaghelli expresadas en fallo “García Iván Alejandro c/ Provincia ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial”, dictado por la CNAT Sala VI, en fecha 22/09/2021, en los cuales, luego de precisar “…Respecto de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Constitución Nacional no establece su obligatoriedad, no siendo vinculantes para los jueces/juezas inferiores…” (sic), expresa con elocuencia “…Los cambios económicos, sociales, culturales y políticos impactan en las resoluciones judiciales, por lo que la revisión de doctrinas que parecen pétreas, permite otras miradas y adecuaciones que le hacen bien al Derecho y a la Justicia…” (sic).
El tiempo, a paso sostenido y constante, se encarga de posicionar a cada persona y a cada cosa en su justo lugar.
ABREVIATURAS.
-ART: Aseguradora de Riesgos del Trabajo.
-CADH: Convención Americana de Derechos Humanos.
-CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos.
-CM: Comisiones Medicas.
-CMC: Comisión Medica Central.
-CMJ: Comisión Medica Jurisdiccional.
-CN: Constitución Nacional.
-CNAT: Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.
-CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
-CV: Curriculum Vitae.
-DADDH: Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
-DUDH: Declaración Universal de Derechos Humanos.
-EA: Empleador Autoasegurado.
-PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
-PIDESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
-PSJCR: Pacto de San José de Costa Rica.
-SH: Servicio de Homologación.
-SRT: Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
-STL: Secretario Técnico Letrado.
-TIJC: Tratados Internacionales con Jerarquía Constitucional.