Por Mariano Palma y Romina L. Nicolosi1
Introducción
Nos proponemos analizar un problema procesal con proyección constitucional directa: cómo determinar el efecto de la apelación del Estado contra una medida cautelar dictada en un proceso colectivo laboral. El núcleo del trabajo no es la constitucionalidad abstracta de la Ley 26.854 ni la validez integral de la reforma laboral introducida por la ley 27.802, sino la articulación entre tutela urgente, revisión judicial y eficacia provisional de las normas estatales.
La discusión presenta dos riesgos contrapuestos: La suspensión de una medida cautelar puede frustrar la protección que motivó su dictado; su ejecución, en cambio, puede ocasionar consecuencias difíciles de revertir cuando alcanza una regulación general. El efecto del recurso distribuye entre las partes y el colectivo involucrado las consecuencias del tiempo necesario para la revisión. Por eso, constituye una cuestión autónoma respecto de la procedencia de la medida, aunque no pueda resolverse prescindiendo de su objeto y de los derechos que procura preservar.
El análisis toma como punto de partida la resolución dictada por la Sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo el 23 de abril de 2026, en “Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional s/ acción declarativa” (CNAT, Sala VIII, 2026). Su interés trasciende la solución particular: permite examinar la concurrencia de las reglas cautelares generales, la especialidad del procedimiento laboral y el régimen de las medidas contra el Estado.
Nuestra tesis es que la determinación del efecto exige identificar la regla aplicable, examinar su excepción y explicitar los elementos que justifican el encuadre. La tutela judicial efectiva orienta esa interpretación, pero no autoriza a sustituir una disposición legal por una preferencia judicial. Tampoco la invocación de derechos laborales determina, por sí sola, el efecto devolutivo.
El caso y la incidencia recursiva bajo examen
De la resolución de primera instancia surge que la Confederación General del Trabajo promovió acción declarativa contra el Estado Nacional a fin de obtener un pronunciamiento sobre la invalidez constitucional de numerosos artículos de la Ley 27.802, publicada en el Boletín Oficial el 6 de marzo de 2026. La pretensión se fundó, entre otros aspectos, en la alegada afectación de derechos individuales y colectivos del trabajo, tutela judicial efectiva, libertad sindical, negociación colectiva, debido proceso y normas constitucionales y convencionales con fundamento en los artículos 14 bis y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, la CADH, el PIDESC y los convenios OIT 87, 98, 135 y 154.
El Juzgado Nacional del Trabajo Nº 63 tuvo por configurado un proceso colectivo y reconoció legitimación activa a la CGT para impugnar los artículos señalados en relación con derechos de sindicalización, negociación colectiva y huelga, así como respecto de aspectos individuales comunes y homogéneos del grupo de trabajadoras y trabajadores alcanzados por la regulación laboral. En ese marco, hizo lugar a la medida cautelar innovativa y suspendió la vigencia de una importante cantidad de artículos de la Ley 27.802.
El Estado Nacional apeló esa decisión. El recurso fue concedido “en relación y con efecto devolutivo”, pero el Estado acudió en queja ante la Sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo para que se otorgara carácter suspensivo al recurso. La Sala VIII no revocó la cautelar en cuanto al fondo; modificó el efecto de la apelación y concedió efecto suspensivo al recurso estatal.
Ese dato delimita el objeto de nuestro análisis. No discutimos aquí si la cautelar inicial debía confirmarse o revocarse al resolver la apelación. Examinamos una cuestión previa y autónoma: que elementos debe valorar el tribunal al determinar el efecto de una apelación, cuando la cautelar suspendida procura preservar derechos de naturaleza alimentaria, sindical y colectiva. Consideramos que la controversia no se agota en constatar la aplicación de una regla recursiva, sino que exige establecer qué elementos permiten admitir o descartar su excepción.
La concurrencia de regímenes y las dimensiones de la apelación
Conviene distinguir la admisibilidad de la apelación, su forma de concesión, la oportunidad de tratamiento y su incidencia sobre la ejecución. Que un recurso se conceda en relación no determina que tenga efecto suspensivo; que su tratamiento sea inmediato tampoco equivale a que la medida continúe ejecutándose.
El art. 198 del CPCCN contempla el efecto devolutivo cuando se admite una medida cautelar. Su fundamento consiste en evitar que la impugnación paralice la protección requerida por la urgencia. Podetti relaciona esa solución con la necesidad de no desvirtuar la finalidad precautoria ni tornar inútil su ejecución ulterior2. La revisión tiene lugar mientras la medida conserva eficacia provisional.
En el procedimiento laboral, el art. 110 de la Ley 18.345 exceptúa las apelaciones sobre medidas cautelares del diferimiento hasta la sentencia definitiva. Esa excepción, conservada por la Ley 27.802, asegura una revisión oportuna, sin resolver por sí misma el efecto sobre la ejecución. El art. 155 L.O. declara aplicable el art. 198 del CPCCN, salvo colisión con una norma expresa del régimen laboral. La especialidad del procedimiento debe articularse, entonces, con las disposiciones que resulten aplicables por la calidad de las partes o por el objeto de la medida.
La Ley 26.854 introduce una regla especial para la apelación contra la suspensión de una disposición legal o de un reglamento de igual rango. El art. 13 inc. 3 no comprende indistintamente toda cautelar contra el Estado. Debe identificarse el objeto de la medida y utilizar las normas supletorias en cuanto sean compatibles con el régimen que gobierna el supuesto.
Función constitucional de la tutela cautelar contra el Estado
La tutela cautelar integra el contenido constitucional de la tutela judicial efectiva en tanto procura evitar que el tiempo del proceso frustre la eficacia de la sentencia. La doctrina sostiene que las medidas cautelares constituyen un instrumento indispensable de la tutela judicial efectiva, porque su propósito principal es garantizar la efectividad de las decisiones jurisdiccionales resguardando la eficacia final de un derecho fundamental y evitando que una sentencia favorable se torne injustamente ilusoria3.
Gozaíni, desde la misma lógica instrumental, destaca que su función es prevenir el impacto del tiempo sobre el proceso, conservando el objeto del conflicto o resguardando el interés comprometido4. Este punto es relevante porque el efecto suspensivo de la apelación estatal no es una decisión neutra: si la cautelar existía para evitar que el tiempo judicial frustrara derechos, suspender sus efectos reintroduce el riesgo que la medida había intentado conjurar.
Martínez Araujo refuerza la misma idea al definir las cautelares como instrumentos destinados a proteger el resultado del proceso y asegurar el cumplimiento de la sentencia, pero también a preservar bienes, derechos, vida y seguridad de las personas5. En consecuencia, cuando un tribunal otorga efecto suspensivo a la apelación estatal contra una cautelar laboral colectiva, no adopta una decisión simplemente ordenatoria, sino que altera provisoriamente el funcionamiento de una garantía destinada a impedir que la demora judicial neutralice derechos fundamentales.
No obstante, esta función no otorga a la cautelar una estabilidad equivalente a la de una sentencia firme. Palacio vincula la protección provisional con la verosimilitud y con el peligro de que el reconocimiento del derecho llegue demasiado tarde6 (Palacio, 2016, §§ 451 y 452). La cognición limitada explica tanto la necesidad de actuar oportunamente como la posibilidad de revisar la decisión.
La regla recursiva y el alcance de la excepción legal
La Ley 26.854 regula restrictivamente las medidas cautelares contra el Estado y establece una arquitectura procesal orientada a preservar la estabilidad de las decisiones públicas7. Sin embargo, ese diseño no es absoluto. El propio art. 2 inc. 2 reconoce supuestos de tutela reforzada, vinculados con sectores socialmente vulnerables, vida digna, salud, derechos de naturaleza alimentaria y derechos ambientales. Esa excepción reaparece en el art. 13 inc. 3 como límite al efecto suspensivo de la apelación estatal cuando la cautelar suspende total o parcialmente una norma legal o reglamentaria de igual jerarquía.
Ya desde el año 2013, Gozaíni advertía que en materia cautelar contra el Estado, corresponde admitir un estudio sereno y profundo del impacto que tiene para la sociedad, antes que para el gobierno, porque la ley debe resguardar los intereses del Estado y no los de la administración de turno8. Esta distinción permite evitar que el interés público se identifique exclusivamente con el interés procesal del demandado.
Ahora bien, la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga no figuran como categorías autónomas en el art. 2 inc. 2. Su jerarquía constitucional exige explicar su conexión con la vida digna, los derechos alimentarios o la vulnerabilidad. Esta conexión debe establecerse a partir de la afectación, sus destinatarios y el vínculo con la disposición cuestionada, ya que la sola denominación laboral del conflicto no resuelve el encuadre. Asimismo, en los derechos de carácter individual, que también fueron objeto de la medida, la conexión que se presenta es más directa y el efecto otorgado al recurso podría considerarse se proyecta sobre créditos de naturaleza alimentaria y sectores vulnerables. Por lo tanto, el examen de la excepción no puede ser uniforme y debiera valorarse en cada supuesto la incidencia concreta de las disposiciones suspendidas por la cautelar.
Aplicar la excepción legal, interpretar su alcance conforme a la Constitución y declarar inaplicable una regla por inconstitucionalidad son operaciones diferentes. Si el supuesto no queda comprendido en la salvedad, una ponderación genérica no basta para prescindir del efecto previsto por el legislador. Un apartamiento por razones constitucionales exige un tratamiento específico y una fundamentación clara.
En “Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ incidente”, la Sala de Feria de la CNAT aplicó el art. 2 inc. 2 de la Ley 26.854 y concedió con efecto devolutivo el recurso extraordinario interpuesto contra la suspensión cautelar del Título IV del DNU 70/2023. El antecedente muestra la incidencia de la tutela reforzada en un proceso colectivo laboral. Sin embargo, se refería a un recurso extraordinario y a un decreto de necesidad y urgencia; esas diferencias impiden trasladar su resultado a la apelación ordinaria examinada aquí.
Razones institucionales de la suspensión y límites de su alcance
La eficacia inmediata de una cautelar colectiva puede producir consecuencias relevantes sobre terceros y sobre la aplicación uniforme de una ley. La presunción de validez de las normas, su origen democrático y la necesidad de una revisión colegiada constituyen razones atendibles para la opción legislativa por el efecto suspensivo.
El argumento de la revisión colegiada, presente en la resolución examinada, explica una finalidad del régimen, pero no contesta por sí mismo si el caso queda comprendido en su excepción. Del mismo modo, la urgencia que justificó el otorgamiento de la medida debe relacionarse con las circunstancias que sustentan la salvedad. La controversia exige enlazar las razones generales con las constancias del proceso.
En materia laboral colectiva, el interés público comprometido no puede identificarse sin más con el interés procesal del Estado demandado ni con la mera vigencia formal de la ley. También integra ese interés público la preservación del nivel de tutela alcanzado por los derechos fundamentales del trabajo, en tanto expresión del principio protectorio y del mandato de progresividad y no regresividad que informa la protección constitucional y convencional de los derechos sociales.
Especialidad laboral y proyección colectiva de la tutela
La especialidad laboral intensifica el estándar de motivación. El trabajo no constituye un bien patrimonial indiferenciado, sino una relación jurídicamente protegida por su dimensión alimentaria, social y constitucional9. Esa caracterización se robustece con la doctrina consolidada de la Corte Suprema según la cual el trabajador es sujeto de preferente tutela constitucional, en la línea de precedentes como Vizzoti,10 Madorrán11 y Álvarez12. Esa preferencia no solo informa el juicio sustantivo, sino también el estándar procesal: cuando la demora puede traducirse en desprotección alimentaria o debilitamiento de la acción colectiva, la motivación para suspender la tutela urgente debe ser reforzada.
En “Reyna de Allende, Gonzalo Jorge c/ ENRE s/ empleo público”, la Sala I examinó la incidencia de las modificaciones introducidas por la Ley 27.802 sobre la competencia laboral en un reclamo salarial e indemnizatorio. Al resolver, vinculó la tutela preferente del trabajador con la especialización jurisdiccional y atendió a la naturaleza del vínculo y de las acreencias, al trámite conciliatorio cumplido y a las consecuencias procesales del desplazamiento de fuero.
El precedente versa sobre competencia y no decide el efecto de una apelación cautelar. Su aporte consiste en relacionar la regla procesal con sus consecuencias concretas sobre la defensa del derecho, perspectiva que refuerza la exigencia de fundamentación aquí propuesta, sin equiparar cuestiones sometidas a regímenes diferentes.
Cuando una medida cautelar incide sobre instituciones propias del derecho colectivo del trabajo, la controversia no puede ser tratada como un conflicto ordinario entre partes. La cautelar no protegía posiciones individuales aisladas, sino garantías vinculadas con las condiciones bajo las cuales se desenvuelve el trabajo dependiente, la organización sindical, la negociación colectiva y la autotutela. Esa dimensión debe examinarse junto con el encuadre concreto en la excepción legal.
Ellas no aparecen aquí como categorías meramente enunciativas, sino como derechos de raigambre constitucional y convencional. Su protección se vincula directamente con el art. 14 bis de la Constitución Nacional, con los tratados internacionales incorporados por el art. 75 inc. 22 y con los convenios de la OIT que integran el marco normativo de la libertad sindical, la negociación colectiva y la tutela de la representación gremial. En la esfera del derecho individual, se vincula con garantizar condiciones dignas y equitativas de labor y retribución justa, entre otras. Por ello, si la medida de primera instancia procuraba conservar provisoriamente esas instituciones frente a una reforma legal impugnada por regresiva, la decisión que suspendió sus efectos debía hacerse cargo de esa densidad constitucional y convencional antes de neutralizar la tutela concedida.
Juicio comparativo de riesgos
Al decidir el efecto del recurso, corresponde confrontar los perjuicios que produciría mantener o suspender la cautelar durante la revisión13. En este caso, deben considerarse tanto el perjuicio institucional de mantener provisoriamente suspendida parte de la ley, como el perjuicio laboral y sindical que podría ocasionar su reactivación.
El examen debe atender a la gravedad y posibilidad de reparación de esos perjuicios, a sus efectos sobre terceros y al tiempo necesario para resolver la apelación. La pérdida de una oportunidad de acción colectiva o un daño alimentario pueden ser difíciles de recomponer; una cautelar de amplio alcance también puede afectar situaciones de terceros. El régimen permite, además, limitar el alcance de la cautelar o pedir su sustitución, siempre que se preserve la tutela y se cumpla el trámite correspondiente (Ley 26.854, arts. 3 inc. 3 y 7). Esas consecuencias deben vincularse con las constancias del expediente. La decisión debe explicar cómo inciden en la aplicación de la regla legal y de su excepción.
Finalmente, el examen de proporcionalidad debe integrarse con el control de convencionalidad. La lectura de las cautelares contra el Estado desde esa dimensión exige atender a la efectividad de los remedios judiciales14. En “Acevedo Buendía y otros”, la Corte IDH recordó que el art. 25 de la CADH exige recursos con aptitud real de protección, no vías meramente formales15. De ello no deriva un efecto recursivo único para todos los litigios, sino la necesidad de evitar que la aplicación de las reglas torne ilusoria la protección de los derechos.
El efecto suspensivo en el caso CGT: el descarte de la excepción legal
En “Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional s/ acción declarativa”, la primera condición del art. 13 inc. 3 no ofrecía dudas: la cautelar suspendía numerosos artículos de la Ley 27.802. El punto decisivo era si la tutela comprometida quedaba comprendida en alguno de los supuestos del art. 2 inc. 2, que la propia norma preserva del efecto suspensivo (Ley 26.854, arts. 2 inc. 2 y 13 inc. 3). La naturaleza colectiva y laboral del litigio no resolvía por sí sola esa cuestión.
La Sala VIII afirmó que “en el caso y prima facie no se encuentran configurados esos supuestos”. A continuación, destacó la amplitud de la cautelar y la conveniencia de que un tribunal colegiado revise una medida que suspende una ley del Congreso. Esas consideraciones explican la opción legislativa por el efecto suspensivo. No muestran, sin embargo, qué elementos del proceso llevaron a descartar la salvedad que integra esa misma regla.
El juez de primera instancia había identificado entre las materias comprometidas la sindicalización, la negociación colectiva, la huelga y aspectos individuales comunes del grupo de trabajadores alcanzados por la reforma (Juzgado Nacional del Trabajo N.º 63, 2026). La Sala debía explicar si esa afectación guardaba una relación concreta con la vida digna, los derechos alimentarios o situaciones de vulnerabilidad acreditadas, y por qué la respuesta resultaba negativa. La sola índole laboral no imponía el efecto devolutivo; tampoco relevaba al tribunal de examinar la excepción legal. Era posible descartarla mediante un juicio prima facie, pero la resolución debía mostrar qué elementos del expediente sostenían esa conclusión.
Conclusión
Durante la apelación, el efecto concedido determina si la tutela cautelar conserva eficacia y quién soporta el riesgo de la demora. De allí la necesidad de explicar, con apoyo en el expediente, cómo se aplica la regla y por qué se admite o descarta su salvedad. Esa exigencia no convierte a toda cautelar laboral en intocable ni anticipa un juicio sobre la validez de la norma impugnada. Solo impone que una decisión procesal capaz de neutralizar derechos fundamentales durante el trámite recursivo sea fundada con una densidad compatible con los derechos comprometidos , máxime cuando quienes deben soportar el paso del tiempo son las trabajadoras y los trabajadores, sujetos de preferente tutela constitucional, y la demora puede traducirse en desprotección alimentaria o debilitamiento de la acción colectiva.
Referencias bibliográficas y jurisprudenciales
Ábalos, M. G. (2017). El activismo judicial y las medidas cautelares contra el Estado en clave convencional. Revista de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado, 1.
Basterra, M. I. (2013). El nuevo régimen de medidas cautelares contra el Estado. A propósito de la Ley 26.854. En E. M. Alonso Regueira (Dir.), Estudios de Derecho Público. Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala de Feria. (2024). Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ incidente.
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala I. (2026). Reyna de Allende, Gonzalo Jorge c/ Ente Nacional Regulador de la Electricidad ENRE s/ empleo público. Causa 41741/2025/CA1. Sentencia interlocutoria.
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala III. (2024). Altieri, Juan Pablo c/ Administración General de Puertos S.E. s/ pedido de reincorporación (Expte. 7705/2024, Recurso de Queja N.º 1). Sentencia interlocutoria reseñada en el Boletín de Jurisprudencia de la CNAT, 417.
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V. (2024). Sindicato Argentino de Farmacéuticos y Bioquímicos SAFIB c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ acción de amparo.
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala VIII. (2026). Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional s/ acción declarativa.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2009). Caso Acevedo Buendía y otros (Cesantes y Jubilados de la Contraloría) vs. Perú. Serie C, 198.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. (2004). Vizzoti, Carlos Alberto c/ AMSA S.A. s/ despido. Fallos: 327:3677.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. (2007). Madorrán, Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación. Fallos: 330:1989.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. (2009). Halabi, Ernesto c/ P.E.N. – ley 25.873 – dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986. Fallos: 332:111.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. (2010). Álvarez, Maximiliano y otros c/ Cencosud S.A. s/ acción de amparo. Fallos: 333:2306.
Gozaíni, O. A. (2013). Las medidas cautelares ante la Ley 26.854. Suplemento Especial Cámaras Federales de Casación. Ley 26.853, 73. La Ley.
Gozaíni, O. A. (s. f.). Elementos de derecho procesal civil. Material de cátedra.
Grisolía, J. A. (2025). Manual de derecho laboral (11.ª ed.). Abeledo Perrot.
Juzgado Nacional del Trabajo N.º 63. (2026). Confederación General del Trabajo de la República Argentina c/ Estado Nacional s/ acción declarativa, Expte. CNT 10308/2026.
Martínez Araujo, A. A. (2019). Medidas cautelares: ámbito público y privado. Hammurabi.
Oteiza, E., & Mosmann, M. V. (2021). Tutela judicial efectiva: Principio y derecho. Civil Procedure Review.
Palacio, L. E. (2016). Manual de derecho procesal civil (21.ª ed.; C. E. Camps, actualización). Abeledo Perrot.
Podetti, J. R. (1969). Tratado de las medidas cautelares (2.ª ed.; V. A. Guerrero Leconte, actualización). Ediar.
Normativa citada
Constitución de la Nación Argentina, arts. 14 bis, 18, 43 y 75 inc. 22.
Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 8, 16, 25 y 26.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 8.
Convenios de la OIT 87, 98, 135 y 154.
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, arts. 198 y 284. Ley 18.345, arts. 20, 110 y 155.
Ley 26.854, arts. 2 inc. 2, 3 inc. 3, 7 y 13 inc. 3.
Ley 27.802, arts. 79, 87 y 94.