Clarisa de Arce y Geraldine Tusso
Encabezado:
El artículo analiza el exiguo plazo previsto para interponer recursos contra los dictámenes de la Comisión Medica Central. Se aborda un análisis constitucional y convencional de la normativa, como así también los plazos y formas de interposición dependiendo la jurisdicción donde se litigue.
Sumario:
- Introducción. 2. Normas aplicables. 3. Prescripción vs Caducidad. 4. La afectación constitucional. 5. Antecedentes de la CSJN. 6. La garantía de acceso a la jurisdicción conforme la CIDH. Principio pro actione. 7. Forma y plazo de interposición. 8.Conclusiones.
1.- Introducción.
En este artículo analizaremos la constitucionalidad del exiguo plazo de cinco días hábiles administrativos previstos en art. 30 del Dec. 717/96 (Conf. Art. 16 del dec. 1475/15) para apelar los dictámenes emanados de la Comisión Médica Central (en adelante CMC).
Asimismo, también abordaremos la forma y plazo de interposición (conf. Art. 2 de la Ley 27.348 reglamentado por el art. 16 de la Res. SRT 298/16), dependiendo la jurisdicción, especialmente enfocándonos en el modo de interposición previsto en el ACTA CNAT 2669 en el ámbito de la justicia Nacional del Trabajo y en el de la Ley 15057 para el ámbito de la Provincia de Buenos Aires.
Como ya profundizaremos en los apartados que suceden, las normas que establecen la forma y plazo de interposición del recurso contra los dictámenes emanados de la CMC se condicen con el entramado de normas sucesivas y contradictorias que conforman el sistema de riesgos de trabajo.
2.- Normas aplicables.
Se mencionan las mismas cronológicamente:
En el art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15) se establece que: “Las decisiones de la Comisión Médica Central serán recurribles en el plazo de CINCO (5) días de notificadas, con efecto devolutivo.”
Agrega el art. 2 de la Ley 27348, establece que: “La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.”
En el orden provincial, el art. 2, inc. 3) de la Ley 15.057 dispone que: “Las Cámaras de Apelaciones del trabajo conocerán (…) 3) En grado de apelación, en las resoluciones dictadas por la Comisión Médica Central, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2° tercer párrafo, de la Ley 27.348 complementaria de la Ley de Riesgos del Trabajo, o la que en el futuro las reemplace.» (No hay en la normativa provincial un plazo diferenciado como el de los 90 (noventa) días previsto para accionar contra los dictámenes de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales).
El art. 2 de la ley 15.057 otorga la competencia de las Cámaras de Apelaciones del Trabajo para intervenir contra los pronunciamientos de la Comisión Medica Central. (Es sabido que las Cámaras allí mencionadas no se hallan operativas, por lo cual debe entenderse que se refiere a los actuales Tribunales del Trabajo colegiados de instancia única).
Por último, en el acta 2669 de la CNAT se establece que será: “Art. 1 inciso b) Los recursos deberán presentarse en la Comisión Médica respectiva dentro de los quince días hábiles administrativos, con patrocinio letrado. (…) ART. 5) Competencia de la Cámara: a) las actuaciones remitidas por la CMC serán recibidas por la secretaria general de la Cámara de Apelaciones del trabajo, que procederá al sorteo de la sala que va a intervenir. B) en el recurso se podrán peticionar las medidas de prueba denegadas o defectuosamente producidas, ello sin perjuicio de las medidas para mejor proveer que se pudieran adoptar”(Aquí pareciera que el Acta 2669 de la CNAT avanza por sobre las regulaciones de la SRT, ampliando el plazo de 5 días a 15).
- Prescripción vs Caducidad.
El Art. 2 inciso b párrafo tercero de la Ley 27348 dice que “Los decisorios que dicten las Comisiones Médicas Jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la ley 20.744 (p.o. 1976).”
El concepto es ratificado por el Art. 4 Anexo I de la Ley Complementaria y por el Art 13 de la Resolución 298/17 de la SRT.
Asimismo, el art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15) fija el plazo de 5 días hábiles administrativos para la interposición del Recurso en cuestión.
Lo expuesto indica que la interposición del reclamo judicial derivado de una enfermedad o accidente de trabajo encuentra parámetros temporales concretamente definidos: solo se mantiene latente durante un brevísimo plazo perentorio, transcurrido el cual, frente al acuerdo o la omisión de recurrir, el derecho “caduca”, independientemente de que la Ley de fondo establezca un plazo de prescripción bianual.
Recordemos que, en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el art. 258 de la LCT imponía el plazo prescriptivo de dos años, contado a partir de la determinación de la incapacidad o el fallecimiento de la víctima. Esta norma fue desplazada por la regla posterior y específica del art. 44 apdo. 1, de la Ley 24.557, la cual dispone: «Las acciones derivadas de esta ley prescriben a los dos años a contar de la fecha en que la prestación debió ser abonada o prestada y, en todo caso, a los dos años desde el cese de la relación laboral… La Ley 26.773 (BO 26 de octubre de 2012) modificó el diez a quo en materia prescriptiva, estableciendo en su art. 4, párr. 4º, que la prescripción se computará a partir del día siguiente a la fecha de recepción de la notificación que deberá cursar el trabajador a su aseguradora de riesgos del trabajo (ART) a fin de informar si, una vez comunicados de los importes que le corresponde percibir por aplicación del régimen legal especial, optará -en forma excluyente- por percibir las indemnizaciones dinerarias que prevé el mismo o, por el contrario, las que le pudieran corresponder con fundamento en otros sistemas de responsabilidad (obligándolos a iniciar un proceso judicial con fundamento en las disposiciones del Código Civil). Aun cuando el trabajador optare por la segunda alternativa, no existe diferencia alguna en lo que se refiere a la tasa de prescripción. En el primer caso, rige el art. 4037 CCiv y, en el segundo, regía el art. 258 de la LCT. Ambos establecen el plazo de prescripción de dos años.
- La afectación constitucional.
De igual manera que el tiempo no es un elemento neutral para el ordenamiento jurídico en su conjunto, en el supuesto específico viene a jugar un papel degradante para el trabajador siniestrado, atenuando, debilitando y mutilando su derecho de acceso a la jurisdicción, probablemente en aras de la seguridad jurídica y patrimonial de las ART´s.
De este modo, la norma afecta la progresividad consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) en donde los estados partes se comprometieron a adoptar medidas para lograr progresivamente, la plena efectividad de los derechos allí reconocidos y que en nuestro ámbito es una derivación del principio de irrenunciabilidad, de la regla de la norma más favorable y la condición más beneficiosa e impide limitar derechos ya reconocidos. Este principio también se encuentra reconocido por la Carta de Derechos Fundamentales del Mercosur y el art. 39 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que allí lo consagra.
Al contrario de la progresividad, el plazo del art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del Dec. 1475/15) implica admitir que se persigue resolver la mayor cantidad (el 100%) de efectos y consecuencias legales de un accidente o enfermedad laboral en el escueto marco – parco y barroco, como fuera definido por el ex Fiscal E. Álvarez ante la CNAT en el dictamen del fallo “Burghi” – del procedimiento administrativo regulado por la SRT ante las Comisiones Medicas impuestas con carácter previo, obligatorio y excluyente para dirimir las controversias.
Los beneficios están a la vista para las ART´s, ya que se achica el proceso de reflexión del trabajador para las decisiones relacionadas con el acceso a la tutela judicial continua y efectiva. Lógicamente, la imposición legal trae consigo mayores exigencias para los operadores del derecho que asesoramos a los trabajadores, quienes deben contar con adecuada preparación, conocimiento profundo del caso y un diseño previo con estrategias claras, pues una vez acontecido el “dies a quo”, el plazo comenzará a correr de forma indefectible. Va de suyo que el diseño previo de una estrategia legal no se cumple en el caso de que el trabajador sea asistido por el patrocinio letrado impuesto por la SRT, toda vez que este cuerpo de abogados patrocinadores, desde el mismísimo Convenio de Locación de Servicios que lo vincula con el organismo contratante se encuentra imposibilitado de asesorar al trabajador para que éste ejerza la opción civil que la Ley le acuerda al trabajador víctima y carece de facultades para articular el pasaje del reclamo desde la Comisión Médica hacia el Poder Judicial, en el caso de ser necesario. Si bien este sistema ha sido modificado por uno superador desde mediados del año 2020 (registro ACOM), a la fecha subsisten trabajadores cuyo trámite ha sido atendido por el viejo sistema y dentro del plazo prescriptivo.
Es conveniente recordar que este plazo de 5 días no se suspende ni se interrumpe y que no existe ninguna disposición expresa que así lo determine, por lo tanto, los plazos de caducidad son inalterables y, una vez que empiezan a correr, conducen inevitablemente al decaimiento del derecho por el solo vencimiento del término y en función de lo dispuesto en el art. 2569 CCyCo, la única vía para impedir la caducidad es el efectivo ejercicio del mismo, esto es, la interposición de la demanda en los términos de la normativa. Otro detalle no menor es que la norma no aclara si los plazos son en días hábiles judiciales o hábiles administrativos, sobre esto nos adentraremos más adelante, dejando planteado el interrogante sobre ¿qué ocurre si esos 5 (cinco) días coindicen con una feria judicial?.
Citando al Dr. Horacio de la Fuente, los Dres. Maddaloni y Tula en su obra «Prescripción y caducidad en el derecho del Trabajo», explican que «(…) la prescripción tiene un ámbito de aplicación más reducido que la caducidad. Mientras que la primera se aplica a los derechos subjetivos dotados de acción, la segunda puede ser aplicable también a los potestativos, a los expectantes y a los existentes en el ámbito procesal. Se sabe asimismo que la prescripción es de origen legal, mientras que la caducidad puede ser también convencional; que la prescripción no es susceptible de aplicación de oficio; que no es renunciable.»
La caducidad –en el análisis del Derecho procesal administrativo- obedece a ser un plazo perentorio, automático y fatal, que opera de pleno derecho teniendo como efecto fundamental la pérdida o extinción del derecho no ejercido. Contrariamente, la prescripción, no cumple con estos requisitos, debido a que el beneficiario puede no hacer uso de ella y por lo tanto no solicitar su declaración, que no será declarada de oficio por el juez, ya que no opera ni funciona de pleno derecho y no produce la extinción de dicha prerrogativa, sino que subsiste como una obligación natural. En el derecho público el plazo de caducidad y su cumplimiento es el principio general mientras que el plazo de prescripción es sólo excepcional. De esta manera, se aprecia una total subversión del derecho que debe regir en el caso, puesto que se pretenden aplicar instituciones del derecho público a una relación o conflicto privado, obviando que aquí no podemos transpolar los conceptos que otorgan prerrogativas a la Administración Pública como si las ART´s lo fueron, ya que claramente no lo son. Además, el trabajador no es un simple administrado que debe dar a la Administración el derecho de enmendar su error.
Es aso que la pugna entre estos dos institutos puede y debe resolverse bajo la órbita de la Constitución Nacional y de los principios rectores del Derecho del Trabajo. En este sentido, la norma entra en colisión con los art 14 bis, 31, 5, 19 y 121 CN y con los arts.12, 58 y 259 de la LCT.
El art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15) viola el art. 31 CN puesto que acorta el plazo de prescripción. El Congreso Provincial (refiriéndonos a las disposiciones de la Ley 15.057) si bien está autorizado constitucionalmente a dictar sus propios reglamentos o leyes procesales locales, no puede avanzar sobre el derecho común (5 y 121 CN).
Sobre las categorías de las leyes, podemos simplificar en las de «fondo» y las de «forma». Las primeras corresponden al derecho sustantivo, siendo el «qué» o «sustrato jurídico» sobre el que se anidan las relaciones de los individuos en una sociedad. Las segundas se identifican con el «cómo» y con «la puesta en funcionamiento» de las primeras. Es decir, que las normas de forma resultan ser aquellas que otorgan aplicación práctica a las normas de fondo. Estas normas deben armonizarse y no es admisible que las normas de forma recorten o restrinjan a las de fondo, lo que como vemos, ocurre claramente con el inconstitucional plazo contenido en la norma, que va de suyo que un mediante decretos, no pueden derogarse normas dictadas por el congreso nacional.
En efecto, si el art. el art. 259 de la Ley de Contrato de Trabajo dispone que: «No hay otros modos de caducidad que los que resultan de esta ley» mal puede un decreto presidencial establecer otro modo de caducidad laboral en franco atropello al régimen nacional y por tanto la Constitución Nacional (art. 31 y art. 75 inc. 12 CN).
Véase que la ley nacional Nro. 27.348 no establece plazo alguno para ejercer el derecho de revisión, (art. 2 párrafo tercero) lo que resulta de toda lógica porque se aplica el plazo de prescripción establecido en la Ley de Riesgos del Trabajo.
Por su parte, respecto del art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15) no podemos decir ni siquiera que reglamenta el plazo previsto en el art. 2 de la Ley 27348, ya que fue dictado en forma anterior a la ley complementaria.
Por lo cual, si dejamos vigente el plazo exiguo de 5 (cinco) días hábiles judiciales del decreto presidencial, se concluye en la inmediata pérdida del derecho no pudiendo el trabajador siniestrado efectuar reclamo posterior alguno, perdiendo su derecho indemnizatorio y alterando el art 14 bis y 19 CN.
En este sentido la CNAT Sala IV se ha expedido respecto del plazo de 15 días hábiles administrativos para recurrir los dictámenes de la CMJ:
“En mi criterio, este aspecto de la resolución 298/17 que impone dicho plazo a los que está sometida la Justicia del Trabajo para poder revisar lo resuelto por los órganos administrativos, constituye un exceso reglamentario que afecta el principio básico consagrado en el art. 14 y 28 de la Constitución Nacional al carecer de razonabilidad. Máxime cuando, reitero, dicho lapso es harto breve en función de la naturaleza de los reclamos, en los que está en juego el acceso a la jurisdicción por parte de una persona trabajadora que aduce haber sufrido un daño en su salud y trae consigo la existencia de “cosa juzgada administrativa” en los términos del art. 15 de la LCT. Ello, además afecta el cumplimiento de las exigencias de normas de rango constitucional antes mencionadas acerca del derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente (art. 75 inc. 22 CN). En definitiva, vulnera la garantía constitucional de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva (art. 18 CN). Desde tal orden de saber, y ante la inexistencia de un plazo razonable impuesto por la ley para la presentación de los recursos contra los organismos médicos, entiendo que cabe estar al plazo de prescripción contemplado en el art. 258 de la LCT.”
La misma postura se mantiene en la Sala mencionada: “Si se lee el texto del art. 16 de dicha resolución, puede observarse que el funcionario administrativo entiende que, dentro de las facultades que le fueron delegadas, está la de fijar cuál es el plazo para interponer los recursos para acceder a la jurisdicción y, a tal efecto, impone uno harto exiguo, que no tiene apoyo en ninguna pauta objetiva, ni se compadece con la trascendencia de los derechos en debate: 15 días. A su vez, si no se deduce el recurso en dicho plazo, se establece que habrá “cosa juzgada administrativa” en los términos del art. 15 LCT. Ahora bien, este aspecto de la resolución 298/17, que impone dicho plazo, al que está sometida la Justicia del Trabajo para poder revisar lo resuelto por los órganos administrativos, constituye un exceso reglamentario que afecta el principio básico consagrado en los arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional, al carecer de razonabilidad. Máxime cuando, se reitera, dicho lapso es harto breve en función de la naturaleza de los reclamos, en los que está en juego el acceso a la jurisdicción por parte de una persona trabajadora que aduce haber sufrido un daño en su salud, y trae consigo la existencia de “cosa juzgada administrativa” en los términos del art. 15 de la LCT. Ello, además, afecta el cumplimiento de las exigencias de las normas de rango constitucional antes mencionadas acerca del derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente (art. 75 inc. 22 CN). En definitiva, vulnera la garantía constitucional de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva (art. 18 CN).”
Ergo, si se entiende que el plazo de quince días hábiles no es razonable, mal puede entenderse que no lo es un plazo de tan solo cinco días hábiles administrativos.
En el mismo norte, se han expedido algunos de los tribunales provinciales respecto de plazos aún más amplios, que los que estamos analizando:
“Una rígida y mecánica aplicación del exiguo plazo previsto por la norma, aislado de toda valoración de las circunstancias de cada caso, y con la fatal consecuencia de producir la privación del derecho de acceder a una revisión judicial plena, sin dudas colisiona y vulnera el principio de tutela judicial efectiva contenido en el art. 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y el acceso a justicia del art. 43 Constitución Nacional. En el mismo lineamiento, la norma que se analiza tampoco supera el control de convencionalidad, dado que la aplicación de la caducidad prevista en el art. 2 in j de la ley 15.057 vulneraria también los derechos consagrados por los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros tratados internacionales con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22). Finalmente, la aplicación de la caducidad prevista en el art. 2 in j de la ley 15.057, también atentaría contra el principio de progresividad, que surge del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), donde los estados partes se comprometieron a adoptar medidas para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí reconocidos. Dicho principio, opera como derivación del principio de irrenunciabilidad, de las reglas de la norma más favorable y la condición más beneficiosa; cobrando especial relevancia frente a las posibles modificaciones de las leyes vigentes y, por supuesto, ante la creación de nuevas normas que puedan ser regresivas a los derechos ya reconocidos a los trabajadores En función de todo lo expuesto, propongo declarar la inconstitucionalidad, inconvencionalidad y su inaplicabilidad para el caso de autos, del plazo de caducidad dispuesto por el art. 2 inc. j d la ley 15.057 para el ejercicio de la acción ordinaria de revisión que deriva del art. 2 de la Ley 27.348”.
“En el sublite el apercibimiento de caducidad que contiene la normativa cuestionada, implica la pérdida del derecho a impugnar el acto administrativo dictado por el Servicio de Homologación de la Comisión Médica n° 4 en que se determina el carácter no laboral de la contingencia que aduce haber sufrido el actor, mientras prestaba servicios para el empleador afiliado a la demandada de autos. Y si sostenemos que no puede acudirse a la jurisdicción a obtener la revisión judicial de lo acontecido en sede administrativa , con la consiguiente pérdida del derecho material respecto de una acción no prescripta conforme los plazos previstos en las leyes de fondo, implica que la consecuencia de índole procesal proyecta sus efectos sobre el derecho material del trabajador; y en ello la aplicación de la normativa resulta inconciliable con los derechos y garantías previstos en el plexo constitucional y convencional. Dice también que la aplicabilidad de la normativa procesal cuestionada implica el rechazo formal de la demanda entablada por el trabajador siniestrado, por haber vencido el plazo de 45 días desde la notificación de la de la resolución administrativa, referido a un derecho cuya acción no se encuentra prescripta (arg Conf. 2568 CCC) por lo que su aplicación deviene irrazonable.”
Por otro lado, no podemos soslayar que la norma aquí cuestionada va dirigida a sujetos de preferente tutela constitucional que intentan ejercer la revisión judicial de una decisión administrativa adversa. Estos sujetos son trabajadores que gozan de preferente tutela constitucional (CSJN “Vizzoti, Carlos A. c. AMSA S.A.”) que, además, sufren alguna discapacidad que merece ser reparada.
La persona es el centro de imputación normativa, y en tal sentido debe decirse que las personas con discapacidad están protegidas en la Argentina por un enorme plexo normativo.( Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Convenio 111 OIT, el art. 1, Ley 23592, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra Personas con Discapacidad (Ley 25280), la Declaración del Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad) , todos ellos obviados por la reglamentación que restringe su acceso a la justicia.
El trabajador, además, frente a la Administración es un consumidor híper vulnerable en los términos de la Resolución 139/2020 de la Sec. de Comercio de la Nación, en la que también se aconseja remover obstáculos para el acceso a la justicia de los mismos.
- Antecedentes de la CSJN.
Llosco c/ Irmi SA-
En el estado anterior del sistema –previo a la Ley 27348- el trabajador que había cobrado la indemnización de la ley especial bajo reserva de que dicho monto era a cuenta de otro mayor, podía demandar al empleador por la vía del Código Civil la reparación sin tope ni fórmula de cálculo (siguiendo el principio de la reparación integral) cuando dicha indemnización fuera insuficiente). La C.S.J.N restó toda eficacia en términos de “cosa juzgada administrativa” a los dictámenes de las Comisiones Médicas, indicando que el sometimiento al sistema de la ley de riesgos del trabajo no implica la abdicación a formular un reclamo posterior con fundamento en las normas de derecho común. Este antecedente debería ponderarse para todos los aspectos tramitados ante la CM, como ser, prestaciones calculadas, porcentajes de incapacidad, carácter laboral o no de la contingencia. Y con mayor razón cuando solo se trata de silencio (supuesto de no apelación dentro de los 5 días) que cuanto se trata de consentimiento expreso. Toda vez que “Llosco” sella la suerte adversa de la teoría de los actos propios.
A su vez, el artículo 11, apartado primero, de la LRT establece taxativamente que las «prestaciones dinerarias de esta ley son irrenunciables». Se trata de un refuerzo de la regla de irrenunciabilidad establecida en el artículo 12 de la LCT, implicando la nulidad absoluta de todo acuerdo de las partes que suprima o reduzca los derechos reconocidos por la norma.
Como se ha visto en el caso «Llosco» la Corte Suprema ha establecido los claros límites que tiene la aplicación de la doctrina de los actos propios al derecho laboral y especialmente en materia de accidentes del trabajo.
“Zorzín, Víctor R. c/ YPF»
Sobre el silencio, recientemente mencionado, no puede crear presunciones en contra del trabajador que autoricen a considerar que ha renunciado a algún derecho. Así, en autos «Zorzín, Víctor R. c/ YPF», la Corte Suprema de Justicia de la Nación interpreta que, si bien es cierto que el silencio del trabajador no puede ser concebido como renuncia a sus derechos, tal principio debe ceder frente a la exigencia de la seguridad jurídica, en atención a circunstancias relativas a las personas, y también cuando ha transcurrido un tiempo suficiente para entender que la situación ha quedado consentida. En dicho caso, se trataba de la configuración del silencio por parte de empleados de alto cargo jerárquico, quienes por un plazo de varios años omitieron formular reclamos al empleador, plazo que de modo alguno puede equipararse al exiguo plazo de cinco días que aquí debatimos.
“Shell Mex Argentina Ltda c/ Poder Ejecutivo de Mendoza”
Aquí, la CSJN declaró la inconstitucionalidad de una ley provincial que determinaba un plazo de caducidad inferior al plazo de prescripción legal determinado para interponer la demanda. La Corte de la Nación sostuvo que, imponer un plazo inferior al que establecía el Código Civil importaba invadir el régimen legal que es exclusivo de la legislación Nacional y así la norma fue declarada inconstitucional con fundamento en los arts. 31, 67 inc. 11 y 108 de la Constitución Nacional. En igual sentido, “Roger García c. P.de Entre Ríos”
“Serra, Fernando H. c/ MCBA”
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido favorablemente la constitucionalidad de los plazos de caducidad para impugnar los actos de la Administración, indicando que constituyen una prerrogativa procesal propia de la Administración Pública, consecuencia del denominado «régimen exorbitante del derecho privado», para que, en virtud de los postulados del Estado de Derecho, pueda estar en juicio. En el Fallo Serra, además de sostener la regla precedente, se dijo que la demandabilidad del Estado exige que el ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares; aunque tampoco pueden menoscabarse las garantías de los habitantes por privilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional. La C.S.J.N. ha justificado de esta manera la necesidad de contar con plazos de caducidad en virtud del interés general que es resguardado por el Estado y con la finalidad de brindar seguridad jurídica en relación a las decisiones administrativas. Adviértase que esta validación del plazo de caducidad tiene en miras la tutela de intereses públicos, requisito no configurado en el caso del conflicto “Trabajador vs ART”. Y, por otra parte, el exiguo plazo, colisiona con el principio general de rango constitucional del que goza todo ciudadano, consagrado en el art. 19 de la Constitución Nacional y que prohíbe a los hombres perjudicar los derechos de un tercero: alterum non laedere, que, a su vez, se encuentra entrañablemente vinculado a la idea de reparación. La ley de fondo (27348) está haciendo operativa esa cláusula constitucional y por lo tanto no está autorizada a agraviar o restringir tal principio en virtud de un procedimiento administrativo previo con acotado plazo de caducidad.
Téngase presente que el Máximo Tribunal no se ha expedido concretamente en este último tiempo sobre la razonabilidad de los plazos consagrados por las jurisdicciones locales a la luz de las garantías consagradas por la normativa vigente, sobre todo la nueva dimensión que ha tomado la garantía de la tutela judicial efectiva a la luz de la jurisprudencia de la C.I.D.H. Pero si fue dado a conocer el Dictamen del Procurador General ante la CSJN del 20/12/2021 que a continuación transcribo en sus párrafos más ilustrativos:
“Robledo, Margarita del Carmen c/ Asociart ART SA s/ accidente-ley especial -CNT 68714/2017-
“…el diseño procesal del sistema, como lo resaltara esa Corte en Fallos: 344:2307, “Pogonza”, responde al propósito de facilitar el acceso automático y rápido a la cobertura social por riesgos del trabajo, por lo que, además de establecerse plazos perentorios para la duración del trámite ante las comisiones médicas, se disponen también, de forma coherente con ese objetivo, plazos breves para la interposición de los recursos por ambas partes involucradas. En esta perspectiva, a partir de una valoración integral del sistema de la 27.348, no encuentro elementos para determinar que el plazo de apelación de 15 días hábiles para recurrir ante la justicia nacional del trabajo resulte palmariamente arbitrario e incompatible con la garantía de acceso a la jurisdicción….Reafirma esta conclusión el hecho de que la cámara sostiene de manera dogmática que el plazo es exiguo y deriva de ello sin más su invalidez, sin siquiera comparar sus términos con otros plazos recursivos establecidos por el legislador en procesos en los que se debaten cuestiones sociales análogas. En ese sentido, corresponde indicar que los plazos que afrontan las partes durante el trámite del proceso judicial laboral son igual de acotados con el fin de brindar mayor celeridad al procedimiento. En efecto, el plazo para contestar demanda es de 10 días hábiles (art. 68 ley 18.345), y para interponer apelación contra la sentencia de primera instancia es de 6 días hábiles (art. 116 de la ley 18.345). A ello, cabe agregar, a modo de ejemplo, que el plazo para apelar dictámenes de las comisiones médicas jurisdiccionales en el marco de solicitudes de pensión por invalidez es de 5 días hábiles, e igual plazo se establece para instar la revisión judicial del dictamen de la Comisión Médica Central mediante el recurso de apelación ante la Cámara Federal de la Seguridad Social (arts. 49 y 50 de la ley 24.241). En el mismo sentido, el plazo para apelar decisiones del Tribunal de Trabajo para el Personal de Casas Particulares ante la justicia laboral nacional es de 6 días hábiles (art. 56 de la ley 26.844); y las decisiones administrativas que decidan cuestiones de personería o encuadre sindical son apelables ante la justicia del trabajo en el plazo de 15 días hábiles (art. 62, in fine, de la ley 23.551)”. “En suma, a la luz de estas consideraciones, estimo que no existen en el caso elementos que permitan concluir que el plazo de 15 días hábiles para apelar las decisiones del Servicio de Homologación de las comisiones médicas jurisdiccionales resulte incompatible con la garantía de acceso a la justicia (art. 18, 75 inc. 22 de la Constitución Nacional)”.
- La garantía de acceso a la jurisdicción conforme la CIDH. Principio pro actione.
El sistema actual de trámites administrativos previos padece una serie de defectos, que atentan seriamente contra el derecho a la tutela judicial efectiva, y digo esto teniendo especialmente presente que el fallo Marchetti de la SCBA no ha realizado un verdadero análisis de los procedimientos “intra” comisiones ni en su modulación articulativa del acceso a la Justicia.
La existencia de barreras en el acceso a la justicia evidenciada en la existencia de plazos extremadamente cortos, y requisitos procedimentales que terminan favoreciendo a la Administración, desprotege al trabajador, sujeto olvidado de preferente tutela, en beneficio de las ART´s que hoy gozan de las prerrogativas del Estado a quien reemplazan en su rol de demandados en la órbita de los organismos administrativos federales, curiosamente hoy revisados en su accionar por los Tribunales locales.
La tutela judicial efectiva, que doctrinariamente es concebida tanto como principio, derecho o garantía, en el contexto jurídico actual cobra una trascendencia principalísima, ya que se ha erigido como el paradigma central sobre el cual gira todo el sistema protectorio de los derechos humanos.
Hago propios los siguientes fundamentos:
“La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resultado enfática en sostener que las garantías previstas por los arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 75 inc. 22 CN) son violadas cuando se rechazan acciones judiciales sin que los tribunales analicen el fondo de la cuestión en debate (CIDH caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, reparaciones y costas, sentencia de 2-2-2001. Serie C No. 72; caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas, sentencia de 19-9- 2006. Serie C No. 151). En particular, en el caso “Comunidad indígena Yakye Axa”, donde la Comunidad había iniciado una acción por reivindicación de tierras ancestrales en territorio del Paraguay, la Corte precisó que el rechazo de la pretensión por la justicia paraguaya, bajo el argumento de que el recurso había sido presentado fuera del plazo de los 60 (sesenta) días contado desde que la Comunidad tuvo conocimiento del acto manifiestamente ilegítimo, violaba las citadas garantías (CIDH caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas, sentencia de 17-6-de 2005. Serie C No. 125, párrafos 62 y 63).
En fecha más reciente, el citado órgano jurisdiccional de carácter supranacional ha señalado que: La jurisprudencia de la Corte ha trazado un estrecho vínculo entre los alcances de los derechos consagrados en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana. De esta manera, se ha establecido que los Estados tienen la obligación de diseñar y consagrar normativamente recursos efectivos para la cabal protección de los derechos humanos, pero también la obligación de asegurar la debida aplicación de dichos recursos por parte de sus autoridades judiciales, en procedimientos con las garantías adecuadas y deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal. Así, un recurso efectivo implica que el análisis por la autoridad competente de un recurso judicial no puede reducirse a una mera formalidad, sino que debe examinar las razones invocadas por el demandante y manifestarse expresamente sobre ellas, por lo que esta efectividad supone que, además de la existencia formal de los recursos, éstos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados ya sea en la Convención, en la Constitución o en las leyes (CIDH caso Lagos del Campo vs. Perú. Interpretación de sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 21-11-2018. Serie C No. 366; párrafo 176). Estos precedentes se suman a lo dicho en los Informes Nº 74/98 y Nº 105/99 de los cuales surge que las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación amplia en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, por lo que el principio pro actione impone extremar las posibilidades de interpretación hacia aquello que resulta más favorable al acceso a la jurisdicción (véase FERRER ARROYO, Francisco Javier; “El debido proceso desde la perspectiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, Año 14, Nro. 1, mayo de 2015, págs. 155-184). La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que la jurisprudencia de la CIDH debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado Argentino reconoció la competencia de dicho órgano jurisdiccional supranacional para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (confr. arts. 75 de la Constitución Nacional, 62 y 64 Convención Americana y artículo 2º, Ley 23054) y que la «jerarquía constitucional» de la Convención ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente, «en las condiciones de su vigencia» (artículo 75, inc. 22, 2° párrafo), esto es, «tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación»
- Forma y plazo de interposición.
Adentrándonos a la forma y plazo de interposición del recurso previsto contra el dictamen de la CMC, tenemos que analizar por un lado la forma y plazo de interposición en la Justicia Nacional del Trabajo y por otro, la justicia de la Provincia de Buenos Aires.
Repasando la normativa citada, el art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del Dec. 1475/15) prevé solo cinco días para la interposición del recurso contra el dictamen de la CMC.
En el ámbito de la Justicia Nacional del Trabajo, podemos advertir que la forma de interposición se encuentra más claramente delimitada por el acta CNAT 2669, ya que se ha dispuesto que la interposición se debe realizar en el expediente administrativo.
Si podemos advertir, que existe una colisión respecto del plazo de interposición entre las disposiciones del acta CNAT 2669 y el art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15), ya que en la primera se entiende que hay un plazo común de quince días hábiles administrativos para interponer los recursos sea contra las disposiciones de la CMJ como también la CMC.
Por su parte, en el ámbito de la justicia de la Provincia de Buenos Aires, la Ley 15057 nada dice sobre la forma y plazo de interposición de los recursos contra los dictámenes de CMC, entonces debemos remitirnos a la forma prevista en el art. 2 párrafo tercero de la Ley 27.348: “La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.”
Es decir, los recursos deben ser interpuestos ante los Tribunales de Trabajo ante la falta de operatividad de las cámaras de apelaciones. Por lo cual, si fueran 5 (cinco) días hábiles administrativos, ellos corren para interponer el recurso en sede judicial, que podría no estar habilitada, vg, por feria.
En este sentido, la dicotomía que se presenta es sobre el plazo de interposición de recurso. El art. 30 del Dec. 717/96 (sustituido por el art. 16 del dec. 1475/15) nada dice sobre si se trata de días hábiles administrativos y/o judiciales.
Entonces, podemos advertir que en situaciones en que no se pueda iniciar el recurso ante los tribunales de trabajo (por ejemplo, en periodos de feria judicial, inhabilitación o suspensión de plazos judicial), continúan rigiendo los plazos administrativos previstos en la norma cuestionada, generando indefensiones para los trabajadores que deban interponer el recurso en el corto plazo cinco días.
Claramente, sostenemos que ante esta colisión e incongruencia normativa que se mantiene en todo el sistema de riesgos del trabajo, los jueces deberán realizar interpretaciones que garanticen el efectivo ejercicio de los derechos de los trabajadores accidentados.
8.- Conclusión.
Evidenciamos que la convalidación de la vía administrativa prevista en la ley complementaria ha resucitado severos inconvenientes y deficiencias normativas (que datan del Dec. 717/96, entre otras normas), de un sistema que se encuentra conformado por una pluralidad reglamentaria y que torna no solo el tránsito de la instancia en un laberinto, como bien ha sido definido desde su inicio, sino peor aún, el paso de una sede a la otra en los supuestos que hoy abordamos.
También entendemos que la colisión normativa que hemos puesto en evidencia en el presente, tiene que interpretarse siempre de un modo que tienda a proteger y mantener en ejercicio los derechos de los trabajadores accidentados.
Creemos que, a los fines de mantener la progresividad del sistema, los jueces deben analizar las normas que establecen el exiguo plazo para interponer apelaciones contra los dictámenes de la CMC, que no pasan ningún tamiz de constitucionalidad ni de convencionalidad y restringen el derecho de acceso a la tutela judicial efectiva de los trabajadores.
Vale la pena recordar lo dicho por el actual Presidente de la CSJN, Dr. Rosatti, quien reivindicó el margen de apreciación nacional de la Corte Suprema en la aplicación de las decisiones internacionales (con base en los arts. 75 inc. 22 y 27 de la Constitución Nacional)… en un contexto de “diálogo jurisprudencial” que maximice la vigencia de los derechos en juego sin afectar la institucionalidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos es la máxima intérprete de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (llamada Pacto de San José de Costa Rica) y la Corte Suprema de Justicia de la Nación es la máxima intérprete de la Constitución Nacional, por lo que hay que lograr que sus criterios –en cada caso concreto- se complementen y no colisionen.