DAIANA G. CARNAVALE GALLUZZI

RESUMEN

Este trabajo analiza críticamente la Resolución 332/2023 de la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), centrando su enfoque en la presunta inconstitucionalidad de dicha norma dentro del régimen de riesgos del trabajo en Argentina. La resolución modifica el método de cálculo de los intereses en las indemnizaciones laborales, sustituyendo el régimen anterior por una actualización basada en el índice RIPTE sin capitalización compuesta. Se argumenta que esta modificación vulnera principios fundamentales del derecho laboral, como la progresividad, la reparación integral, la tutela efectiva y la prohibición de la delegación legislativa. El análisis se apoya en doctrina, jurisprudencia nacional y estándares del derecho internacional de los derechos humanos. Se concluye que la Resolución 332/2023 constituye una regresión normativa incompatible con la Constitución Nacional y los tratados con jerarquía constitucional.

INTRODUCCIÓN

El sistema de riesgos del trabajo en Argentina ha sido objeto de continuas reformas, particularmente en lo que refiere a la determinación de las prestaciones dinerarias que corresponden a los trabajadores que han sufrido accidentes o enfermedades laborales. Dentro de este marco, la Resolución 332/2023 dictada por la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), que establece el mecanismo para calcular los intereses en las indemnizaciones laborales conforme a la Ley 24.557 y normas complementarias, ha generado gran controversia. La norma, en lugar de resguardar el principio protectorio consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, introduce un sistema que ha sido calificado como regresivo y potencialmente confiscatorio.

Este trabajo se propone analizar la constitucionalidad de dicha resolución, indagando si excede los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, vulnera principios fundamentales del derecho laboral argentino y afecta derechos patrimoniales protegidos por la Carta Magna. La tesis que orienta este estudio sostiene que la Resolución 332/2023 resulta inconstitucional en tanto implica una merma real e injustificada en el crédito laboral del trabajador y consagra una delegación legislativa prohibida por el artículo 76 de la Constitución Nacional.

El sistema legal y la introducción de la Resolución 332/2023

La Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo, sancionada en 1995, instituyó un régimen de reparación para trabajadores que sufrieran infortunios laborales. A lo largo de los años, dicha normativa ha sido complementada, modificada y reinterpretada mediante diversos decretos y resoluciones, como el DNU 669/2019, publicado en el Boletín Oficial el 28/09/2019, que estableció la actualización de las indemnizaciones con base en el índice RIPTE, y la Resolución 1039/2019 de la SSN, que reglamentó el procedimiento de cálculo de capitales.

La Resolución 332/2023 viene a sustituir a la 298/2017 y la 1039/2019, introduciendo nuevas pautas para la determinación de los intereses, tanto en la etapa administrativa como judicial. Su artículo 2 dispone que la tasa de interés aplicable a las prestaciones dinerarias del sistema será la sumatoria mensual del RIPTE, en forma simple, sin capitalización.

Además, impone límites a los períodos por los cuales se devengan intereses y establece parámetros que, en la práctica, reducen considerablemente el monto indemnizatorio final.

Este cambio normativo ha sido fuertemente cuestionado por múltiples operadores jurídicos, especialmente en razón de su impacto negativo sobre los trabajadores, que ven disminuida su reparación integral. Asimismo, se ha denunciado que la SSN no cuenta con facultades

delegadas para modificar aspectos sustanciales del régimen indemnizatorio, lo que podría configurar una violación a la división de poderes.

Fundamentos jurídicos de la inconstitucionalidad.

La inconstitucionalidad de la Resolución 332/2023 puede abordarse desde varios frentes. En primer lugar, se advierte un exceso en la potestad reglamentaria. La Superintendencia de Seguros de la Nación, en su carácter de órgano técnico y de control, carece de competencia constitucional para fijar pautas de actualización que impliquen una reducción del crédito reconocido legalmente. El artículo 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración y por tiempo limitado. En este caso, no existe habilitación legal expresa que permita a la SSN alterar el quantum indemnizatorio mediante la fijación de tasas de interés.

En segundo lugar, la aplicación retroactiva de la resolución a créditos devengados antes de su entrada en vigor vulnera el principio de irretroactividad de la ley (artículo 18 CN), y

contradice la doctrina de la Corte Suprema en precedentes como “Cáceres” (Fallos: 331:2251) y “Montes de Oca” (Fallos: 342:1901), que han sostenido que las normas que alteran el valor del crédito laboral no pueden aplicarse retroactivamente si implican una desmejora en los derechos del trabajador.

Finalmente, la resolución impone un criterio de actualización menos beneficioso que el previsto anteriormente, afectando el principio de progresividad reconocido por el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ambos con jerarquía constitucional. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido reiteradamente que toda medida regresiva en materia de derechos sociales debe

ser excepcional, debidamente justificada y proporcional (caso “Acevedo Buendía”).

Es por ello que la inconstitucionalidad de la Resolución SSN 332/23 que modifica la redacción del art. 12 de la LRT resulta una flagrante violación del art. 28 CN en cuanto afecta al derecho de peticionar ante la justicia, defensa en juicio y debido proceso.

El art. 99.3 de la Constitución Nacional dispone que el Poder Ejecutivo no pueda en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente se encuentra habilitado para promulgarlas cuando existan circunstancias excepcionales que hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes.

La Resolución 332/23 es inconstitucional ya que fue dictada en un ejercicio excesivo de reglamentación por parte del PEN ya que es un organismo dependiente del PEN el que reglamenta de modo regresivo el art. 12 LRT, lo cual constituye una violación al art. 28 CN. Además, esta resolución viola los derechos y principios contenidos en el bloque de constitucionalidad.

El art. 3 de la Resolución 332/32 dice: “ARTÍCULO 3°.- Establézcase que a efectos del cálculo del interés previsto en los artículos 12, inciso 2, de la Ley N° 24.557, sus modificatorias y complementarias; y 1° de la presente Resolución, la UPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACIÓN publicará la fórmula para calcular los intereses que surgen de la sumatoria de las variaciones del Índice Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) – No Decreciente, considerando las últimas publicaciones disponibles. El interés devengado se calculará en forma simple, sumando las variaciones diarias del RIPTE – No Decreciente, correspondientes a la cantidad de días transcurridos entre la fecha de la primera manifestación invalidante y la fecha de cálculo de la reserva a constituir o la fecha en que deba realizarse la puesta a disposición de la indemnización, según sea el caso.”.

Lo establecido por la Superintendencia de Seguros de la Nación al dictar, en fecha 18/7/2023, la Resolución 332/32 implica una modificación del cálculo del art. 12, inc. 2 LRT, a la baja, en cuanto produce una merma en el monto resultante del IBM.

De esta manera se desprotege más al más débil; y como contrapartida, por la debilidad o incapacidad del débil, el dañador obtiene un lucro indebido al ser favorecido con el cambio de tasa que establece el DNU que atacamos con la inconstitucionalidad.

No recuerdo que la Constitución Nacional permita algo semejante; por lo que no alcanzamos a entender qué razones constitucionales sostienen jurídicamente tan lamentable solución reglamentaria.

En efecto, cabe destacar que la actualización prevista por el RIPTE, lo que intenta es subsanar de alguna manera la depreciación que sufre el salario del trabajador, a los fines de que el ingreso base (variable para determinar la prestación por ILPD) sea representativa de la capacidad de ganancia perdida con motivo del daño, y la pérdida de valor de lo condenado en sí mismo hasta el momento de recaer la decisión final. Es decir, busca comparar a través de sus índices, de qué modo se depreció el salario del trabajador desde el momento que sufrió el siniestro, hasta la fecha en que obtuvo dictamen de la comisión médica que determina la incapacidad y define la liquidación de la prestación por ILPD.

Los intereses tienen como finalidad el resarcimiento que se debe dar al acreedor por el daño producido, como consecuencia del retraso culpable del deudor, en el cumplimiento de la obligación.

Tan ingenioso mecanismo de defraudación, además de estar rayano con lo delictivo, viola el principio protectorio y de progresividad, dado que retacea ilegítimamente las tarifas previstas para los daños en el trabajo, que deben ser calculadas en forma autónoma, como toda tarifa.

De esta manera, la resolución 332/23 pretende suprimir los derechos de los trabajadores reconocidos por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, el principio protectorio que éste enuncia y los principios de reparación integral, de irrenunciabilidad, de progresividad, de aplicación de la norma más favorable, de no regresión normativa, de solidaridad, de universalidad, de integridad, de igualdad, de justicia social, de propiedad y de igualdad ante la ley.

La Resolución 332/23, al quebrantar el principio de legalidad, ES NULO DE NULIDAD ABSOLUTA, en virtud del cual no soportará el test de constitucionalidad judicial y seguramente será declarada inaplicable en los casos en los que se los plantee ante los tribunales, quedando de ese modo habilitada la vía judicial para el tratamiento de cada causa.

Emilio Romualdi en su publicación «El Decreto 669/19 en el laberinto de las inconsistencias normativas» (MJ-DOC-15081-AR | MJD 15081. LJ,MJ. Fecha: 7-oct- 2019) afirma que «Es un horror sostener que el RIPTE es una tasa de interés. Es un dato estadístico que marca la evolución de los salarios -que curiosamente está calculado y capitalizado cuando no se permite hacerlo con las tasas de interés- y que permite un ajuste del capital convirtiendo casi la deuda dineraria en una deuda de valor. Digo casi porque no deja de ser una deuda dineraria ajustada o actualizada conforme un parámetro elegido por el redactor de la norma».

En tal sentido, teniendo presente lo señalado en el punto anterior en cuanto al principio de progresividad que rige en la materia y que la delegación legislativa prevista en el inciso 3º del artículo 11 de la Ley 24.557 solo puede ser operativa en la medida que se mejoren las prestaciones, cabría interpretar que las mentadas resoluciones no son oponibles a los trabajadores y que están reservas a las aseguradoras para estimar las reservas de las obligadas y su relación con los siniestros y juicios en trámite con el objeto de obtener el pasivo global. Por otro lado, las resoluciones bajo análisis se derivan del art. 2 del DNU 669/19 que encomienda a la SSN dictar las normas aclaratorias y complementarias del art. 12 de la ley 24.557 y sus modificaciones, así como medidas tendientes a simplificar el pago de indemnizaciones y agilizar la terminación de los procesos.

Ahora bien, de considerarlas aplicables, como método de cálculo de la actualización prevista en el inc. 2 del art. 12 de la ley 24.557, va de suyo que «aclarar y complementar» en modo alguno resultan sinónimos de modificar. Y sabido es que una norma inferior no puede modificar otra de jerarquía superior so pretexto de reglamentarla, limitando los derechos que aquella reconoce. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que las normas reglamentarias integran la ley complementando el régimen por ellas creado. Pero la integran en la medida que respeten su espíritu (CSJN, Fallos 234:166 y 262:468).

Las dudas interpretativas reseñadas sobre la aplicación o no al caso, deben saldarse a la luz de los principios que nutren el derecho del trabajo, como el protectorio que impone su aplicación en el sentido más favorable al trabajador (art. 9 2o párrafo L.C.T.) y el de progresividad que propende ante cada cambio normativo en materia laboral, la ampliación del nivel de tutela del trabajador (artículos 2 inciso 1 y 11 inciso 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-; 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; 14 bis y 75 inc. 22 de la C.N. y 39 inc. 3 Constitución Pcia. Buenos Aires).

En orden a lo señalado, tenemos no solo que el organismo administrativo emisor se excedió en las facultades «aclaratorias y complementarias» delegadas, sino que aplicar al caso el método de cálculo establecido en las normas administrativas se afectaría el principio de progresividad que rige en la materia y llevaría a un resultado desproporcionado (a la baja) del valor real de la prestación dineraria debida, generando un menoscabo a los derechos tutelados por el ordenamiento jurídico y lesivos del derecho de propiedad del trabajador afectado.

Dad lo cual, no advierto en el caso perjuicio concreto alguno que contrarié el principio de progresividad y la mejora en la prestación antes señalado. Pues, no caben dudas que de aquella comparación puede claramente advertirse que el liquidado conforme la modificación del DNU 669/19, resulta sustancialmente más beneficiosos al trabajador damnificado de lo que resultaría de aplicar la actualización que establecía con anterioridad por la ley 27.348. Igualmente sucede, si de efectuase el cálculo diario de la variación del RIPTE en forma simple como pretende la SSN en su resolución 1039/19, de acuerdo con la aclaratoria 332/23.

Por todo lo expuesto, con fundamento en el cotejo efectuado, entiendo que se impone declarar la inconstitucionalidad del artículo 3° de la Resolución SSN 1039/19 modificado por la SSN 332/23 en cuanto al método de cálculo allí establecido, y la aplicación al presente caso del Decreto 669/19 mediante el cálculo del coeficiente de variación que surge de dividir el último índice publicado con el del mes correspondiente a la ocurrencia del infortunio.

Esto último, incluso, en el entendimiento de que no es óbice para la actualización propuesta las disposiciones de la Ley 23.928 ratificada por Ley 25.561 relativas a la prohibición de indexar, desde que la actualización que se propone ha sido establecida por una norma especial y posterior, que debe prevalecer por sobre otra general y anterior, ya que como puede leerse de los considerandos del propio DNU 669/19 la norma siempre refiere como «actualización» (al menos en 7 oportunidades) al ajuste previsto en el inc. 2 del art. 12 de la LRT.

Además, la doctrina legal del Máximo Tribunal Provincial que surge de la causa C.

124.096 «Barrios» (sent. del 17/IV/2024) impone establecer una equitativa actualización de los créditos adeudados mediante la aplicación de normas análogas o instrumentos alternativos de preservación del valor del capital, y cuando ello no sea posible de tal modo ha de completarse con la declaración de la inconstitucionalidad sobrevenida del artículo 7 de la Ley 23.928 según Ley 25.561 a fin de posibilitar la actualización monetaria, indexación o repotenciación de los créditos dinerarios (punto V. 17.a- del voto del Dr. Soria).

Doctrina crítica

Diversos autores han señalado las falencias normativas y constitucionales de la Resolución 332/2023. Entre ellos, los especialistas consultados por Microjuris Argentina expresaron que la metodología adoptada por la SSN no solo resulta regresiva, sino también contradictoria con principios jurídicos fundamentales como la tutela efectiva del crédito laboral. El abogado laboralista Javier Llorente ha sostenido que la resolución implica una ‘pérdida sistemática de valor de la deuda’, afectando el derecho de propiedad de los trabajadores sobre sus créditos, en violación al artículo 17 de la Constitución Nacional[1].

Por su parte, la profesora María Laura Roteta ha advertido que la fórmula implementada por la SSN —basada en una sumatoria simple del índice RIPTE sin capitalización— desatiende la realidad inflacionaria del país, y por ende, torna ilusorio el derecho a la reparación integral del daño[2].

Asimismo, se ha advertido que la resolución traslada el peso del financiamiento del sistema a los trabajadores, al reducir sustancialmente el monto de sus indemnizaciones, lo que agrava aún más la situación de vulnerabilidad estructural en la que se encuentran. Desde esta perspectiva, la doctrina considera que el accionar de la SSN incurre en una desviación de poder, al utilizar su rol técnico para introducir reformas de fondo, lo cual solo compete al Poder Legislativo.

Jurisprudencia relevante

Diversos tribunales han emitido pronunciamientos sobre la aplicación y validez de la Resolución 332/2023. En el fallo “Luna c/ Provincia ART S.A.”, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo declaró la inconstitucionalidad de la resolución por considerarla violatoria del principio de progresividad. El tribunal sostuvo que dicha norma ‘configura un retroceso normativo que impacta negativamente sobre los derechos laborales de naturaleza alimentaria’.

En igual sentido, en la causa “Reynoso c/ Galeno ART”, el Juzgado Nacional del Trabajo N.º 72 consideró que la SSN incurrió en un exceso reglamentario al alterar el método de cálculo de intereses de forma desfavorable para el trabajador. El fallo destaca que la resolución afecta el principio de indemnidad y genera una confiscatoriedad

indirecta, al reducir en más del 40 % el monto final de las indemnizaciones.

No obstante, otros pronunciamientos ha sostenido lo contrario. El Superior Tribunal de Justicia de Córdoba validó la aplicación de la fórmula dispuesta por la SSN, en tanto consideró que la misma no implicaba una pérdida sustancial sino una forma razonable de estandarización. Aun así, la mayoría de la doctrina y los tribunales de primera y segunda instancia coinciden en cuestionar la legalidad y constitucionalidad de la norma.

Conclusión

La Resolución 332/2023 de la Superintendencia de Seguros de la Nación ha suscitado un amplio debate en el ámbito jurídico, particularmente en el fuero laboral. A través del presente trabajo, se ha argumentado que dicha resolución es inconstitucional por múltiples razones: vulnera el principio de legalidad al exceder la potestad reglamentaria del órgano que la dicta; afecta el derecho de propiedad de los trabajadores al reducir injustificadamente sus créditos; y contraviene principios fundamentales del derecho del trabajo como la progresividad, la irretroactividad y la tutela efectiva.

La jurisprudencia y la doctrina mayoritarias han coincidido en señalar que la resolución produce efectos regresivos que resultan incompatibles con los tratados internacionales con jerarquía constitucional y con la propia letra de la Constitución Nacional. Por ello, corresponde propiciar su impugnación mediante las vías procesales adecuadas y fomentar una revisión legislativa que garantice efectivamente el derecho a la reparación integral y plena de los trabajadores víctimas de accidentes o enfermedades laborales.

La aplicación de la Resolución 332/2023 ha implicado un retroceso tangible en el ejercicio de los derechos laborales, ya que impacta directamente en el monto de las prestaciones que perciben los trabajadores en situación de vulnerabilidad. Al no contemplar mecanismos de capitalización compuestos o intereses equivalentes a la inflación real, la norma habilita un deterioro sistemático del crédito indemnizatorio, contrariando principios de reparación integral y justicia social.

Desde un enfoque constitucional, esta medida se sitúa en tensión con el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que consagra el derecho a una protección adecuada frente a los riesgos del trabajo, y con el artículo 17, que tutela la propiedad. Además, afecta el principio de no regresividad de los derechos sociales, reconocido por el bloque de constitucionalidad federal, particularmente por el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

La reacción judicial y doctrinaria frente a la resolución es una señal clara de que existe un consenso relevante sobre su ilegitimidad normativa y su afectación material sobre los trabajadores. Es imperioso, entonces, no solo propiciar su declaración de inconstitucionalidad en sede judicial, sino también reclamar una política legislativa coherente con la tutela efectiva del trabajador. La Corte Suprema, en línea con sus precedentes en materia de derechos laborales, deberá asumir un rol activo en la defensa del principio protectorio y restaurar la integridad del sistema indemnizatorio.

Bibliografía

Constitución de la Nación Argentina.
Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo.
Decreto 669/2019.
Resolución SSN 332/2023.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, fallo “Cáceres”, Fallos 331:2251.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, fallo “Montes de Oca”, Fallos 342:1901.
Corte IDH, caso “Acevedo Buendía y otros vs. Perú”.
El Decreto 669/19 en el laberinto de las inconsistencias normativas» (MJ-DOC- 15081-AR | MJD 15081. LJ,MJ. Fecha: 7-oct-2019
Llorente, Javier. “Intereses laborales y confiscatoriedad”. Microjuris, 2024.
Roteta, María Laura. “El nuevo régimen de intereses en el sistema de riesgos del trabajo”. Revista Jurídica de Derecho Social, 2023.
Jurisprudencia laboral citada: CNAT, Juzgado Nacional del Trabajo, STJ Córdoba.

[1] Opinión doctrinal de Javier Llorente, Microjuris, 2024.

[2] Opinión doctrinal de María Laura Roteta, Revista Jurídica de Derecho Social, 2023.