Javier de Ugarte
El pasado 13 de mayo de 2020, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, al resolver los autos “Marchetti, Jorge Gabriel c/ Fiscalía del Estado de la Pcia. de Bs.As s/ Accidente de trabajo-acción especial”, referidos a un siniestro laboral de un oficial de policía ocurrido en febrero de 2016, declaró la constitucionalidad de la ley provincial 14.997 por la cual la provincia adhiere a la Ley Nacional 27.348, complementaria de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557.
Por conducto del art. 1 de la ley 14.997 -en su versión original- la provincia de Buenos Aires adhirió sin reservas al régimen legal complementario de la Ley de Riesgos del Trabajo.
El Tribunal de Trabajo Nro. 1 de Quilmes declaró inconstitucional la ley 14.997 y asumió la competencia para intervenir en la causa, a la vez que también se pronunció sobre la inconstitucionalidad de los artículos 21, 22 y 46 de la Ley Riesgos de Trabajo.
Luego de conocer en la causa, el Máximo Tribunal bonaerense, revocó la decisión adoptada y consideró que la adhesión al sistema de intervención previa y obligatoria de las Comisiones Médicas no implica renuncia a facultades provinciales ni privación de tutela judicial efectiva, tal como lo establece la norma nacional.
En el camino a la validación constitucional de la mentada adhesión, revocó la sentencia de un Tribunal de Trabajo del Departamento Judicial de Quilmes que había declarado la inconstitucionalidad de la ley provincial.
Frente al pronunciamiento departamental, se interpuso, por la Fiscalía de Estado, en su carácter de empleadora autoasegurada, recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, sometiendo la cuestión a las prescripciones contenidas en los arts. 5, 75 inc. 12, 121, 122 y 123 de la Constitución nacional y 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Llegadas las actuaciones a la Corte bonaerense, fue al Dr. de Lázzari a quien correspondió el voto preopinante, y entre sus argumentos sostuvo -en sentido contrario a las pretensiones de la recurrente- que no resultaba admisible constitucionalmente que las provincias, mediante una ley ordinaria de sus legislaturas, acepten la invitación propuesta en la ley nacional porque ello importa -de modo concluyente- la renuncia a las atribuciones que se reservaron mediante la Constitución.
Luego de las consideraciones respecto la admisibilidad de la cuestión efectuadas en torno a los argumentos vertidos en la causa L. 118.131, «Vaccaro», resolución del 3-XII-2014, agregó que la evocada «adhesión» a la ley nacional 27.348, “altera el régimen de la administración de justicia en el fuero laboral local, mediante la instauración de una instancia administrativa previa a la intervención de los tribunales de trabajo y ello -per se- es inconstitucional, más allá de que -luego- los jueces laborales se limiten, en el texto de la ley vigente al momento del dictado del fallo impugnado, a controlar la validez de lo resuelto en el marco de las Comisiones Médicas o, si fuera el caso, a ejercer un contralor pleno -en un juicio de conocimiento posterior- de lo decidido.”
Concluyó que mediante la adhesión dispuesta por la ley 14.997 a la ley 27.348 existió una transferencia de competencia jurisdiccional de la provincia al Estado federal no prevista por el art. 116 de la Constitución Nacional, situación insoslayable en el caso bajo su estudio.
Por el contrario, para su compañero en la Magistratura, el Dr. Genoud, en la causa no se acreditó infracción alguna al procedimiento fijado en el art. 104 y siguientes de la Constitución local (Provincial) como tampoco se visualizaron irregularidades relacionadas con la integración y las mayorías que intervinieron en ambas Cámaras legislativas para la sanción del cuerpo legal en tratamiento, validando el sistema de adhesión a la ley nacional.
Sobre este punto agregó que el legislador local había seleccionado un método para proceder que tampoco era motivo de censura, sino que refirió a este dentro de su ámbito de funcionalidad con el objetivo de optimizar la producción de leyes y consiste en una remisión de su texto a otras leyes. Y en lo que hace a la misma adhesión, resaltó la falta de cuestionamiento constitucional al hecho de que el legislador hubiera elegido un método de adhesión remitiéndose al texto de otras leyes, incorporando una norma nacional y anexando su texto al local, siendo ello una técnica funcional que optimiza la producción de leyes.
Explicó así que la incorporación al derecho provincial de una norma nacional -de otra provincia, etcétera- anexando su texto al universo normativo local, por sí sola no revela alzamiento alguno al sistema constitucional.
Y sobre las cuestionadas delegaciones de facultades esenciales del Estado Provincial (administración de Justicia), sostuvo su inexistencia por cuanto, en definitiva, la Ley 15.057 de la provincia estableció la solución categórica a las controversias que podían darse con motivo del artículo 1 de la Ley 27.348. Ello por cuanto a la luz de dicha norma son los tribunales locales con competencia en materia laboral los que intervienen, echando por tierra la tesitura que sostiene la sustracción de la cuestión a los órganos jurisdiccionales competentes. Y en cuanto a las observaciones efectuadas respecto del dispendio innecesario de tiempo, el ministro puntualizó que el mentado procedimiento administrativo tiene un plazo acotado en el tiempo, que consideró razonable y que, a posteriori, permite al justiciable prescindir de pasar por la Comisión Médica Central.
En definitiva, finalizó su voto con la afirmación de que lo transitado ante las comisiones médicas, se trata de actos administrativos de orden técnico-científico sujetos a revisión judicial amplia y plena, que garantizan la operatividad plena de las garantías constitucionales bajo análisis.
A su turno, la Dra. Kogan – en lo nodal del debate – puntualizó, refiriéndose exclusivamente al funcionamiento del procedimiento administrativo, que un sistema como el propuesto, en cuanto determina que un organismo administrativo nacional -en el caso, Comisiones Médicas en el ámbito local pero vinculadas a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo- intervenga en jurisdicción provincial, no resulta novedoso.
Por otra parte, dijo que la atribución legal de competencias judiciales a órganos de la Administración Pública ha sido admitida como constitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las causas «Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos» y «Fernández Arias c. Poggio».
Sin embargo, destacó que ello es posible siempre que se garanticen el derecho de defensa y el control judicial suficiente respecto de lo decidido en sede administrativa. Estas condiciones, a mi juicio, no se exhiben incumplidas en el esquema de competencias de la normativa que aquí se analiza.
Respecto de otra de las aristas del debate, dijo que no es inconstitucional que una ley provincial adhiera a una ley procesal nacional en tanto se sigan los preceptos legislativas en el proceso. Así no cabe lugar para entender la existencia de violación alguna del sistema federal y asegurar el propio régimen jurisdiccional en la provincia de Buenos Aires.
Sostuvo que mediante la ley 14.997, la Provincia de Buenos Aires, ha prestado adhesión al sistema establecido mediante la ley nacional aceptando la intervención previa y obligatoria de las Comisiones Médicas para definir cuestiones vinculadas a los accidentes y enfermedades del trabajo, en el marco de su competencia, en el ámbito local (art. 1).Este esquema no impide al trabajador el acceso a la jurisdicción, sino esta vía queda supeditada a que se agote una instancia administrativa previa de carácter obligatorio, circunstancia que, en definitiva, no reviste más que una finalidad protectora, desde que tiende a asegurar al afectado -en cuanto sujeto de tutela preferente- o sus derechohabientes una más rápida percepción de sus acreencias (art. 14 bis, Const. nac.), máxime al establecer un plazo perentorio de 60 días, con una prórroga excepcional y fundada.
En lo referente al procedimiento ante Comisión Médica y antecedentes de intervención nacional y que las mismas se encuentren vinculadas a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo señaló que no es novedoso que un organismo nacional intervenga en jurisdicción provincial para resolver con carácter previo, mediante actuaciones de naturaleza administrativa, cuestiones vinculadas a accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. Esto con obligatoriedad de la denuncia del infortunio y la determinación de la reparación a percibir, la que una vez aceptada causaba cosa juzgada, citando para ello antecedentes de 1949, 1959, 1973 y posteriores.
A su turno los Dres. Pettigiani y Torres adhirieron al voto de la Dra. Kogan.
Finalmente, el Dr. Soria consideró que le asistía la razón a la impugnante en cuanto afirmaba la falta de demostración de la arbitrariedad, iniquidad manifiesta o, en términos más generales, la irrazonabilidad del sistema al que se ha plegado la Provincia.
Con los citados votos, se resuelve que la mentada adhesión no viola la autonomía provincial ni el sistema federal de gobierno, por lo tanto, no está prohibida; y que tal sistema otorga plenas garantías al trabajador y en ningún aspecto luce irrazonable.
Conforme ello, cualquier trabajador que en el ámbito de la provincia de Buenos Aires que padezca un infortunio laboral requerirá, obligatoriamente, la evaluación y la determinación de su incapacidad por parte de una Comisión Médica (organismo administrativo federal), con carácter previo al inicio de un reclamo judicial.
Allí se determinará la existencia de un accidente o enfermedad y la incapacidad consecuente en el trabajador; con base en lo que se fijará la indemnización que percibirá debido a dicho siniestro y/o las prestaciones médicas que le corresponden.
Solo en caso de no estar de acuerdo con lo allí decidido, o ante el silencio del órgano administrativo dentro del plazo impuesto por la ley, se asegura al afectado la posibilidad de promover un reclamo judicial para su revisión ante juez laboral provincial.
Hasta el momento, se cuestionaba si la provincia de Buenos Aires podía delegar la solución de este tipo de conflictos en organismos administrativos federales o si ello estaba prohibido. Al mismo tiempo, se discutía si tal intervención resultaba un nuevo obstáculo al trabajador (o sus herederos) para hacer efectiva su indemnización ante un siniestro laboral o si, por el contrario, implicaba una vía rápida y sencilla para que reciba su acreencia en función de un informe técnico imparcial.
El debate central estaba dado en dos posturas bien contrapuestas de la biblioteca.
Una en el entendimiento que la resolución analizada significa, para el Estado provincial autoasegurado, una forma más predecible, rápida y eficaz de garantizar el derecho de sus empleados públicos en la gestión de los siniestros laborales, evitando una nueva estructura burocrática local con idéntico fin que la federal. Asimismo, con la idea de evitar la proliferación innecesaria de los largos y costosos litigios judiciales, contribuyendo a despejar el trabajo de la atiborrada justicia laboral que se traducirá en una mejor calidad de su servicio.
La otra con autores que sostienen que esta instancia previa sólo resulta una pérdida injustificada de tiempo que somete la cuestión a un órgano administrativo de creación artificial que no asegura el pleno ejercicio del derecho de procedimiento valido contenido en el art. 18 de la Constitución Nacional.
Cuestionando con especial énfasis la restauración de la obligatoriedad de las CCMM, situación contrapuesta con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia fijada en los fallos “Castillo”, “Venialgo”, “Marchetti” y “Obregón”, conjunto armónico de precedentes del Máximo Tribunal de la Nación sobre la inconstitucionalidad de los artículos 21, 22 y 46 inc. 1, LRT, y que en definitiva, invalidaron el procedimiento especial diseñado por la ley 24557, como la obligatoriedad de recurrir a esas CCMM y habilitaron a los damnificados a ocurrir directamente ante la justicia laboral de todo el país.
Para estos autores, la instancia ante las CCMM del artículo 1° es una pretensión jurisdiccional plena cuyo diseño atenta la división de poderes, atribuyendo al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales en clara violación de las directivas constitucionales y que contradice una auténtica interpretación de la doctrina de la Corte Suprema del fallo “Ángel Estrada”.
Sea cual fuera la postura que en definitiva se sostenga, resulta claro que, a través de las distintas instancias judiciales, se ha intentado equilibrar los desajustes sufridos en el sistema, entonces históricamente, ante la ley 24.557, fueron los distintos y sucesivos fallos quienes fueron “supliendo” las carencias legislativas y depurando el sistema, también lo fue ante la ley 26.773 y definitivamente también lo será ante la 27.348.
Sin perjuicio de la cuestión tratada en torno a la adhesión bajo análisis, el citado fallo también ratifica la constitucionalidad del sistema, en especial si se atiende a los fundamentos expresados en el voto de la Dra. Kogan, postura sostenida por el autor y que fuera centro de su disertación en el marco del 9° Congreso de Derecho Laboral y Relaciones del Trabajo, realizado en 2017 en la ciudad de Puerto Madryn, dirigido por el Dr. Julio A Grisolía, la recordada Estela Milagros Ferreiros y el siempre presente Pedro Nuñez.
Pero el objetivo del presente ensayo no se encuentra en un análisis respecto de la constitucionalidad final del sistema, cuestión que si bien se ha abordado deberemos aguardar precisiones y definiciones concretas sobre el punto, sino es dejar trazados los pensamientos de uno y de otros, sin pretender hacer futurología ni realizar un control “ex ante” del decisorio de la Corte Suprema de Justicia de La Nación, máxime cuando estamos a la expectativa de su pronunciación en autos “Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial” con dictamen del fiscal general del 17 de mayo de 2019.
En definitiva, en torno a toda interpretación de las leyes, debe coexistir una visión amplia acerca del contexto que se vive en los tribunales de nuestro país. Y la adopción del tránsito ante las Comisiones Médicas obligatorias, con un debido y correcto funcionamiento para quienes transiten ante estas, podría ser una herramienta de gran ayuda a los efectos de alivianar la gran cantidad de trabajo y demora que los organismos jurisdiccionales tienen en la actualidad.
Lograda esa celeridad, en el marco descripto, el derecho del trabajador también se vería ampliamente garantizado con una clara respuestas por parte del Estado, circunstancia que también hace a la garantía del debido proceso que tanto unos como otros persiguen.
Lo cierto es que el Sistema de Riesgos del Trabajo merece una respuesta definitiva, que atienda a las necesidades propias del sistema, que valorice el tan remarcado (y bastardeado, hasta el momento) deber de prevención para preservar el único capital que posee el trabajador: su capacidad laborativa.
Y ello debe ocurrir en el marco del consenso de los distintos sectores y bajo la estricta mirada del Estado, en un camino que garantice la sustentabilidad del sistema, solución que sólo será legítima si se logra, parafraseando a un amigo, dando al Sistema de Riesgos del Trabajo, de una vez por todas, un verdadero rostro humano.
BIBLIOGRAFÍA
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