JAVIER DE UGARTE
El mejor amigo del hombre es el perro. Punto.
Nacemos, crecemos e incluso morimos bajo este axioma. Quizás una de las pocas verdades incólumes en todo el universo… Al menos del que conocemos.
Un perro es todo lo que esperamos de un amigo…. y más.
Incondicional, fiel…escucha, consuela y perdona. No critica ni juzga nuestro comportamiento y siempre agradece lo que hacemos por él.
Compañero que supo batallar junto a grandes generales en la historia de la humanidad y conocedor del arte de ser confidente de primeros mandatarios en la soledad de sus despachos.
Sin embargo, este camarada de nuestras vidas repite, no importa la época, raza ni edad, una conducta que ha llamado la atención: suele encolerizarse con su propia cola, le ladra y busca morderla con desesperación.
Y no importa si logra alcanzarla o no, el animal buscara morderla una y otra vez, logrando exitosos resultados en un océano de intentos malogrados.
Los especialistas explican que la frustración, el aburrimiento, el estrés y la ansiedad son algunas de las emociones que pueden llevar a nuestra mascota a morderse el rabo e incluso a convertirse en un trastorno obsesivo.
Y nada podemos hacer para que ello no sea así, pues este comportamiento es parte de su naturaleza.
Nacido a principios del siglo XX de la mano de la ley 9.688 , el Sistema de Riesgos del Trabajo de nuestro país, en sus comienzos, supo receptar la protección emergente del artículo 14 bis CN, interpretando la naturaleza de los derechos propios del colectivo de los trabajadores, que involucran la vida y la salud de estos, hoy resguardados bajo el manto del entramado de los derechos humanos vigente desde la reforma constitucional de 1994 (arts. 75 inc. 22 y 43 de la CN). Y bajo tal perspectiva, cabe destacar la relevancia que en este nuevo orden adquieren principios constitucionales sustanciales como el debido proceso –juez natural-, razonabilidad, pro homine, progresividad y justicia social.
Con las previas reformas de las leyes 23.643 y 24.028, tuvo en el año 1995 un cambio rotundo en el eje concebido hasta ese entonces.
Mientras que la ley 9.688 y sus modificatorias centraban su actividad con un carácter indemnizatorio frente a la disminución de la capacidad laborativa de un trabajador, ya sea por haber sufrido un accidente o bien por una enfermedad contraída en el cumplimiento de su débito laboral, la por entonces nueva ley 24.557, en un favorable cambio de paradigma para el sistema, desplazó tal objetivo a un segundo plano colocando el deber de prevención en el centro de la finalidad del sistema.
Sin embargo, tal auspicioso comienzo pronto se vería desdibujado frente los numerosos fallos dictados con motivos de las singularidades que el nuevo sistema presentaba y que se enfrentaba de forma directa al mandato de la norma constitucional.
En efecto, los sucesivos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictados en los meses de setiembre/octubre de 2004 en los casos “Castillo«, “Aquino” y “Milone”, afectaron los cimientos estructurales de la ley.
Mediante dichos pronunciamientos fueron declarados inconstitucionales el procedimiento administrativo de carácter federal instituido para dirimir controversias en las prestaciones del sistema (caso “Castillo”), la prohibición del trabajador de recurrir a la vía civil para exigir judicialmente una reparación plena tal como lo imponía el artículo 39 de la Ley 24.557 (caso “Aquino”) y el pago obligatorio de las indemnizaciones previstas en la Ley 24.557 en forma de renta para aquellos trabajadores que tuvieran incapacidades más graves (originariamente para aquellos trabajadores con incapacidades mayores al 20% de incapacidad y luego del dictado del decreto 1278/00 para aquellas incapacidades superiores al 50%, caso “Milone”).
A estos pronunciamientos de la Justicia, se sucedieron muchos otros, en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo que definir diferentes cuestiones trascendentales: “Llosco” (el sometimiento del trabajador a las disposiciones de la Ley de Riesgos del Trabajo no implica su renuncia a reclamar por la vía común), “Torillo” (responsabilidad de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo cuando se está ejerciendo la denominada “acción civil”), “Silva” (responsabilidad civil en el caso de enfermedades profesionales no listadas) y “Obregon” (expresó con relación a la declaración de inconstitucionalidad recaída en el caso “Castillo” que “si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante ´organismos de orden federal´, como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la ley 24.557), entre otros.
La sanción de Ley 26.773, llamada “Régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales”, constituyó la primera y tardía reacción del Congreso Nacional – luego del tímido intento del Poder Ejecutivo de algunos aspectos negativos del régimen de riegos del trabajo mediante el dictado del decreto 1694/09 – ante los múltiples y variados cuestionamientos constitucionales a la Ley 24.557 formulados por nuestros tribunales a lo largo y lo ancho del país.
La normativa mantuvo el procedimiento obligatorio administrativo con la aseguradora, sin embargo permitió reclamarle al empleador bajo la órbita de otros sistemas de responsabilidad, estableciendo la “opción excluyente” para el trabajador, de modo tal que la elección por uno de ellos importa la renuncia de los restantes.
Esta opción, vigente en el presente, se vincula de manera directa con la competencia atribuida en función de lo normado en el artículo 17, segundo inciso. El punto que más debate ha generado la norma está en relación con la competencia civil para entender en los reclamos con base en el derecho común, en especial en lo que respecta a los casos que quedarían subsumidos, o no, en los márgenes de competencia de la nueva normativa.
A la vez, la norma introdujo novedades relacionadas a las prestaciones establecidas en el sistema: eliminó el pago en renta de las “prestaciones dinerarias” de la Ley 24.557 y pretendió mejoras de las prestaciones dinerarias sistémicas a través de la incorporación de una “indemnización adicional de pago único” (conf. art.3, Ley 26.773) y la aplicación de un índice de actualización a los montos indemnizatorios (el denominado índice RIPTE, conf. arts. 8 y 17.6 de la Ley 26.773).
Las particularidades que la norma introdujo fue el motivo de nuevos cuestionamientos constitucionales que obligaron nuevamente al Poder Judicial a determinar los alcances del “ordenamiento” pretendido.
Soslayados los alcances indemnizatorios en debate, la litigiosidad producto del incumplimiento de los deberes de prevención y de la alta insatisfacción de los operadores del sistema, siguió en crecimiento, constituyendo esta cuestión un eje fundamental para la sanción de la ley 27.348 , Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo.
De la mano con nueva la norma, fue dictada la Res.298/17 SRT que la reglamenta.
En lo que se direcciona este ensayo no resulta ocioso recordar que el sistema dispuesto por las normas citadas, establece que las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por la ley 24241 y sus modificatorias, constituirán la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el/la trabajador/a afectado/a, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la LRT. Además, dispone que la resolución que emita la CM, agotará la instancia administrativa (art 1 2º párrafo in fine), previéndose, además una vía recursiva judicial ante los tribunales laborales del domicilio de la comisión médica que intervino (conf. arts. 1° y 2°).
La nueva “nueva” ley, complementaria de la ley originaria, introdujo distintas circunstancias tendientes a atender las objeciones constitucionales –o, al menos, algunas de ellas– que se formularan respecto del mecanismo de acceso a las prestaciones del sistema en las sentencias de la Corte Suprema “Castillo Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.” (13/09/2004), “Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja ART S.A.” (04/12/2007) y “Venialgo Inocencio c/ Mapfre Aconcagua A.R.T.” (13/03/2007). Aquéllas, fundamentalmente, se relacionan con establecer la revisión de lo decidido por las comisiones médicas en el ámbito de los tribunales especializados en competencia laboral de las jurisdicciones locales (con prescindencia de los organismos federales a los que aludía el art. 46 LRT); y la adhesión al sistema por parte de los Estados locales (las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), con la consecuente delegación de competencias.
Pese a que lo inherente al tránsito obligatorio por ante las CCMM se erige como la estrella de las modificaciones del sistema – también lo hace en el plano de las nuevas (¿?) objeciones constitucionales – otras innovaciones gozan de la misma fama a la hora de los cuestionamientos: modificación de la competencia territorial (intentando evitar que se demande principalmente en jurisdicciones ajenas al lugar de trabajo o al domicilio del trabajador, fijación de un nuevo esquema de honorarios periciales con montos fijos (intentando evitar que el dictamen pericial esté “atado” al valor del litigio). También se incorporan otros cambios en lo que hace a la determinación de la “Incapacidad Laboral Temporaria”, el “Ingreso Base” para el cálculo de las prestaciones y actualización de las “compensaciones adicionales de pago único”, entre otros aspectos.
Pero lo más destacable del nuevo régimen de siniestros laborales es que nuevamente deberá ser sometido a la sana apreciación de la Justicia para buscar ser validado a la luz de la norma fundamental.
Una vez más.
Desde su cuestionado trámite obligatorio previo administrativo ante las comisiones médicas, hasta los puntos vinculados a las adhesiones provinciales al sistema , disfrutando en el camino de las exquisiteces vinculadas a las prestaciones dinerarias debidas al trabajador , nuevamente debemos someter el sistema a la revisión por parte del órgano jurisdiccional haciendo uso de la herramienta de la inconstitucionalidad.
Seguimos tratando los síntomas, pero no la enfermedad.
Aplicamos tratamientos paliativos, transitorios, pero estructuralmente el sistema esta enfermo y no se aplican las reformas necesarias. Y peor aún, los remedios que se proponen no son tan inocuos como se pretende hacer ver.
La primera reacción es la más común de todas, pedir la inconstitucionalidad de la norma. Y tomamos este camino con total naturalidad. Pero analicemos esta solución.
Como bien es sabido, en nuestro país rige un control de constitucionalidad difuso (cualquier juez puede declarar la inconstitucionalidad de una norma). A la vez, la doctrina tradicional de la Corte Suprema argentina es que la declaración de inconstitucionalidad de una norma tiene solamente efectos inter partes. La declaración de inconstitucionalidad implica, en el derecho argentino, la no aplicación de la norma en el caso concreto. Por ello, muchos autores afirman que “la declaración de inconstitucionalidad en realidad constituye una declaración de inaplicabilidad”.
Sin embargo, en los últimos años, se han identificado algunos supuestos excepcionales en donde los efectos de las sentencias trascienden el caso concreto, sobre todo en aquellas relativas a derechos de incidencia colectiva.
A la vez, más allá de los efectos propios en el camino de la declaración de inconstitucionalidad de la norma, en materia del sistema de riesgos del trabajo, este mecanismo se ha utilizado de manera recurrente a los fines de restar eficacia del sistema en su aplicación a cada caso presentado ante el órgano jurisdiccional.
Ahora bien, debe advertirse que tal interrupción no resulta gratuita al orden republicano. Y es que en definitiva la declaración de inconstitucionalidad de una norma (hoy también con la perpectiva de la declaración de inconvencionalidad de la misma) importa la intromisión – justificada o no – de un poder del estado en el ejercicio de las facultades propias de otro.
Y no es que la situación no lo amerite. Después de todo estamos frente a un sistema que desde 1995 a esta fecha ha tenido más de 500 reformas entre leyes, decretos y resoluciones, constituyendo esto un triste récord con suficientes méritos para figurar en un libro Guinnes.
Pero lo cierto es que hemos normalizado este camino que debe ser de excepción.
Más allá de lo señalado y sin perjuicio de los que muchos pregonan, la ley 27.348 y su constitucionalidad ha sido sostenida en numerosos fallos a lo largo y ancho de todo el país.
El Tribunal de Trabajo de Zárate en autos “Carugatti, Marcelo Alejandro c/Federación Patronal Seguros SA s/enfermedad profesional”, del 14/2/2018, en una causa en procura del cobro de una suma dineraria, en concepto de incapacidad laboral a consecuencia de labores desarrolladas en favor de la empleadora, determinó la constitucionalidad de las comisiones médicas, previstas en el artículo 1 de la ley 27348, al interpretarse que no resulta un avasallamiento a los derechos del trabajador, sino todo lo contrario, pues se le otorga, en su caso, mayor celeridad en la resolución de su pretensión.
Dos son los recaudos insoslayables, que deben satisfacerse a efectos de que la jurisdicción administrativa sea constitucional: control judicial suficiente y la garantía de audiencia y defensa del involucrado en el procedimiento administrativo, otorgándole además la posibilidad de ofrecer pruebas. En tal sentido, el cuerpo normativo y las resoluciones mencionadas, poseen un esquema garantizador de tales premisas básicas: comisiones médicas integradas con profesionales abogados y médicos, fijación de plazos perentorios, posibilidad de ofrecimiento de prueba, y en especial, la asistencia letrada obligatoria en favor del trabajador; todo lo cual abastece en forma razonable y suficiente, la legitimidad de dicha etapa administrativa. Es menester señalar, que el sujeto de preferente tutela, en el caso, el trabajador, en dicha etapa administrativa, posee plena voluntad y libertad de prestar su conformidad o no, a los fines de arribar a un acuerdo, puesto que en caso de disconformidad, inmediatamente le queda expedita la vía judicial.
Se sostuvo que el trámite previo ante la comisión médica, no constituye per sé una violación del derecho de defensa del trabajador, pues no existe norma alguna que lo prohíba. Del espíritu del art. 1 de la ley 27348, surge que la intención del legislador fue, entre otras, destinar a la instancia previa la autocomposición de los conflictos. Más allá, de las deficiencias en la técnica legislativa que a la ley 27348 se le puedan achacar, el art. 1 de dicho cuerpo normativo, no resulta un avasallamiento a los derechos del trabajador, sino todo lo contrario, pues se le otorga.
La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo – Sala IV – en la causa “López Miguel Armando c/ Galeno ART Sociedad Anónima s/ accidente – ley especial” del 26/2/2018, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de los arts. 1 y siguientes de la Ley 27.348 y declaró, en consecuencia, la falta de aptitud jurisdiccional directa para conocer en un reclamo que debía transitar por las comisiones médicas creadas por el art. 51 de la Ley 24.241; ello, pues si bien el legislador incurre en una dudosa delegación hacia la Superintendencia de Riesgos de Trabajo en lo que hace al procedimiento, no se puede afirmar en forma dogmática que lo creado, cuya validez no está aún en tela de juicio, vulnere ostensiblemente el debido proceso adjetivo, en particular si se tiene en cuenta la obligatoriedad del patrocinio letrado.
Entiende que los reclamos concernientes a los infortunios laborales se centralizan, en lo esencial, en los aspectos médicos y en lo referido a la causalidad y a la incapacidad, y en definitiva la citada disposición legal prevé un plazo perentorio y fatal para expedirse a la CCMM, que no puede exceder los sesenta días, contados desde la primera presentación y a cuyo vencimiento queda expedita la vía judicial, que no importa denegatoria de justicia alguna.
No obstante las argumentaciones relacionadas con el acceso a la jurisdicción que surgen de las normas internacionales, afirman que el ceñido plazo de sesenta días que se la Ley 27.348 les impone a las comisiones médicas, algo mayor que el del Servicio de Conciliación Obligatorio -que deja de ser imperativo- no dilata tanto el derecho a recurrir a los jueces como para considerar que la normativa es inconstitucional.
A continuación, el dictamen 72.879 del fiscal General Eduardo O. Álvarez ante la cámara en el fallo: “Burghi Florencia Victoria c/ Swiss Medical Art S.A. s/ accidente – Ley especial” avaló el sistema de paso administrativo previo y obligatorio.
Sostuvo que la ley 27.348 establece un régimen algo parco y barroco que, a opción del trabajador, permite insistir ante la Comisión Médica Central y luego recurrir al Tribunal de Alzada, o cuestionar lo decidido por la Comisión Médica Local ante el Juez del Trabajo. Señala que se ha elegido la terminología “recurso” y nada indica que éste no deba ser pleno, con la posibilidad de un proceso de cognición intenso y la producción de prueba, tal como se interpretó que debían ser las vías de revisión similares, como la del ya evocado art.14 de la Ley 14236.
Apunta que la posible laguna actual acerca del proceso judicial concreto ulterior, deberá ser conjurada por los magistrados y en esa inteligencia se parte de la premisa del ejercicio de potestades instructorias, de ser necesarias y de celo en la bilateralidad y el derecho de defensa. En el orden de ideas aludido es decisivo que, en el ordenamiento de marras, los jueces son los que tienen la última palabra, los que deciden con prescindencia de lo resuelto por las comisiones médicas, que en nada los vincula y, por lo tanto, se cumpliría con el “test de constitucionalidad” mencionado. No soslayo las argumentaciones relacionadas con el acceso a la jurisdicción que surgen de las normas internacionales que se citan, pero destaco que el ceñido plazo de 60 días que se les impone a las comisiones médicas, algo mayor que el del Servicio de Conciliación Obligatorio, que deja de ser imperativo, no dilata tanto el derecho a recurrir a los jueces como para considerar que la normativa es inconstitucional.
En un reciente fallo, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la adhesión provincial al régimen de la ley 27.348, tuvo oportunidad de brindar unas palabras respecto de la constitucionalidad del paso administrativo previo ordenado por la norma madre.
Por conducto del art. 1 de la ley 14.997 -en su versión original- la provincia de Buenos Aires adhirió sin reservas al régimen legal complementario de la Ley de Riesgos del Trabajo.
Dentro de los argumentos relevantes del fallo, se destaca el voto de la Dra. Kogan quien en lo nodal del debate puntualizó, refiriéndose exclusivamente al funcionamiento del procedimiento administrativo, que un sistema como el propuesto, en cuanto determina que un organismo administrativo nacional -en el caso, Comisiones Médicas en el ámbito local pero vinculadas a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo- intervenga en jurisdicción provincial, no resulta novedoso.
Por otra parte, dijo que la atribución legal de competencias judiciales a órganos de la Administración Pública ha sido admitida como constitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las causas «Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos» y «Fernández Arias c. Poggio» .
Sin embargo, destacó que ello es posible siempre que se garanticen el derecho de defensa y el control judicial suficiente respecto de lo decidido en sede administrativa. Estas condiciones, a mi juicio, no se exhiben incumplidas en el esquema de competencias de la normativa que aquí se analiza.
Respecto de otra de las aristas del debate, dijo que no es inconstitucional que una ley provincial adhiera a una ley procesal nacional en tanto se sigan los preceptos legislativos en el proceso. Así no cabe lugar para entender la existencia de violación alguna del sistema federal y asegurar el propio régimen jurisdiccional en la provincia de Buenos Aires.
Sostuvo que mediante la ley 14.997, la Provincia de Buenos Aires, prestó adhesión al sistema establecido mediante la ley nacional aceptando la intervención previa y obligatoria de las Comisiones Médicas para definir cuestiones vinculadas a los accidentes y enfermedades del trabajo, en el marco de su competencia, en el ámbito local (art. 1). Y que este esquema no impide al trabajador el acceso a la jurisdicción, sino esta vía queda supeditada a que se agote una instancia administrativa previa de carácter obligatorio, circunstancia que, en definitiva, no reviste más que una finalidad protectora, desde que tiende a asegurar al afectado -en cuanto sujeto de tutela preferente- o sus derechohabientes una más rápida percepción de sus acreencias (art. 14 bis, Const. Nac.), máxime al establecer un plazo perentorio de 60 días, con una prórroga excepcional y fundada.
En lo referente al procedimiento ante Comisión Médica y antecedentes de intervención nacional y que las mismas se encuentren vinculadas a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo señaló que no es novedoso que un organismo nacional intervenga en jurisdicción provincial para resolver con carácter previo, mediante actuaciones de naturaleza administrativa, cuestiones vinculadas a accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. Esto con obligatoriedad de la denuncia del infortunio y la determinación de la reparación a percibir, la que una vez aceptada causaba cosa juzgada, citando para ello antecedentes de 1949, 1959, 1973 y posteriores.
Sin perjuicio de la cuestión tratada en torno a la adhesión bajo análisis, el citado fallo también ratifica la constitucionalidad del sistema, en especial si se atiende a los fundamentos expresados en el voto de la Dra. Kogan, postura sostenida por este autor y que fuera centro de su disertación en el marco de los 9° y 10° Congresos de Derecho Laboral y Relaciones del Trabajo, dirigidos por el Dr. Julio A Grisolía.
Pero el objetivo del presente ensayo no se encuentra en un análisis respecto de la constitucionalidad final del sistema, cuestión que si bien se ha abordado deberemos aguardar precisiones y definiciones concretas sobre el punto, sino es dejar trazados los pensamientos de uno y de otros, sin pretender hacer futurología ni realizar un control “ex ante” del decisorio de la Corte Suprema de Justicia de La Nación, máxime cuando estamos a la expectativa de su pronunciación en autos “Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial” con dictamen del fiscal general del 17 de mayo de 2019.
En definitiva, en torno a toda interpretación de las leyes, debe coexistir una visión amplia acerca del contexto que se vive en los tribunales de nuestro país. Y la adopción del tránsito obligatorio ante las Comisiones Médicas, con un debido y correcto funcionamiento para quienes transiten ante estas, podría ser una herramienta de gran ayuda a los efectos de alivianar la gran cantidad de trabajo y demora que los organismos jurisdiccionales tienen en la actualidad.
Lograda esa celeridad, en el marco descripto, el derecho del trabajador también se vería ampliamente garantizado con una clara respuestas por parte del Estado, circunstancia que también hace a la garantía del debido proceso que tanto unos como otros persiguen.
A 25 años del establecimiento del nuevo marco de los riesgos del trabajo aún no hemos sido capaces de lograr un debido funcionamiento del sistema, ni en su faz preventiva ni en su faz indemnizatoria, sometiéndolo una y otra vez al juicio de un Poder Judicial, que de un modo u otro se ve en la obligación de ejercer una función legislativa -secundaria – para lograr el funcionamiento y sustentabilidad del sistema.
Lo cierto es que el Sistema de Riesgos del Trabajo merece una respuesta definitiva, que atienda a las necesidades propias del sistema, que valorice el tan remarcado (y bastardeado, hasta el momento) deber de prevención para preservar el único capital que posee el trabajador: su capacidad laborativa.
Y ello debe ocurrir en el marco del consenso de los distintos sectores y bajo la estricta mirada del Estado, en un camino que garantice la sustentabilidad del sistema, solución que sólo será legítima dando al Sistema de Riesgos del Trabajo, de una vez por todas, un verdadero rostro humano.
Hasta que ello suceda, seguiremos como un perro, respondiendo a su naturaleza persiguiendo y mordiéndonos la cola.
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