YAZMIN TAMINE AON CABANA
Resumen
La presente ponencia pretende analizar la implementación del Convenio 190 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Argentina, aborda los alcances doctrinarios y vacíos legislativos estructurales que obstaculizan su efectividad. El objetivo es examinar cómo, pese a la ratificación del Convenio mediante la Ley 27.580, persiste una brecha entre el reconocimiento formal del derecho a un mundo del trabajo libre de violencia y su aplicación práctica en el plano normativo e institucional. En este sentido estas conductas constituyen expresiones estructurales de desigualdad y abuso de poder, cuya erradicación exige políticas integrales de prevención, sanción y reparación. El estudio del caso de la Provincia de Jujuy evidencia estas tensiones: la ausencia de una ley provincial y la dependencia de protocolos administrativos – como el aprobado por el Ministerio de Trabajo de la Provincia– restringen la tutela efectiva. Se concluye que la implementación real del Convenio 190 OIT, requiere avanzar hacia un modelo federal de protección integral, en el que se articulen la legislación sustantiva, protocolos con perspectiva de género, organismos con poderes sancionatorios y formación continua de los actores sociales, laborales y políticos.
Introducción
El fenómeno de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo adquirió una centralidad ineludible en el debate jurídico-laboral contemporáneo, por ser una de las expresiones más graves de vulneración de derechos humanos laborales.
Durante las últimas décadas, el Derecho del Trabajo argentino ha enfrentado el desafío de reconocer y abordar jurídicamente esta problemática que trasciende lo individual para constituirse en un fenómeno estructural, ligado a las relaciones de poder, las desigualdades de género y la precarización laboral.
Con la adopción del Convenio 190 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante Convenio 190 OIT), en el año 2019, se consolida un nuevo paradigma normativo y protector, que consagra que la violencia y el acoso en el mundo del trabajo son conductas que no deben tolerarse y en consecuencia deben los estados ponerles fin.
Este cuerpo normativo internacional adopta la primera definición internacional de violencia y acoso laboral, entendiendo que estos configuran “un conjunto de comportamientos y practicas inaceptables, o de amenazas de tales comportamientos y prácticas, ya sea que se manifiesten una sola vez o de manera repetida, que tenga por objeto, que causen o sean susceptibles de causar, un daño físico, psicológico, sexual o económico, e incluye la violencia y el acoso por razón del género” (art. 1,1, a. Convenio 190 OIT).
Con la adopción del Convenio 190 OIT, la comunidad internacional manifestó el compromiso de promover un mundo libre de violencia y acoso, basado en la dignidad de la persona trabajadora como eje de los derechos humanos laborales.
Mediante la Ley 27.580, en diciembre del año 2020, la República Argentina, ratifica la incorporación de este cuerpo normativo internacional, marcando un punto de inflexión en la evolución del Derecho del Trabajo, al reconocer el derecho de toda persona a un mundo del trabajo libre de violencia y acoso, incluidos aquellos basados en el género.
Pese a su relevancia histórica, jurídica e internacional, el Convenio 190 OIT no tuvo, desde su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno, un correlato normativo, persistiendo vacíos legislativos.
Es por ello, que con esta ponencia se pretende examinar los fundamentos doctrinarios del Convenio 190 OIT, como instrumento de tutela de los derechos humanos laborales, y se presenta el caso de la Provincia de Jujuy como ejemplo paradigmático de los desafíos que plantea su implementación efectiva en la Argentina en general y en particular en la Provincia de Jujuy, frente a la ausencia de una ley nacional integral de violencia laboral.
1. El Convenio 190 como hito doctrinario y normativo
El Convenio 190 OIT, constituye el primer instrumento jurídico internacionalquedefine y prohíbe expresamente la violencia y el acoso en el mundo del trabajo. La norma los concibe como comportamientos inaceptables o amenazas de ellos, que pueden producir daño físico, psicológico, sexual o económico, y los reconoce como una violación de los derechos humanos y un peligro para la igualdad de oportunidades.
Su alcance es amplio e inclusivo, extiende la protección no solo a los trabajadores del sector público y privado, sino también a todas las personas que participan en relaciones laborales o vinculadas al trabajo, con independencia de su situación contractual. En tal sentido, el Convenio ampara a personas en formación, pasantes, aprendices, trabajadores despedidos, voluntarios, postulantes y buscadores de empleo, así como aquienes ejercen funciones, responsabilidades o autoridad en calidad de empleadores.
De este modo, el Convenio 190 OIT, materializa una visión completa del mundo del trabajo y buscagarantizar una cobertura integral frente a las distintas formas de violencia y acoso que pueden manifestarse en el ámbito laboral, abarcando tanto a los trabajadores de la economía formal como informal, y comprendiendo los contextos urbanos y rurales, en consonancia con el principio de protección universal del trabajo dignopromovido por la OIT.
Esta norma, interpela a los Estados a adoptar marcos normativos internos que hagan operativos sus principios, integrando la prevención, sanción y reparación de la violencia y el acoso como pilares esenciales de un trabajo decente y de una ciudadanía laboral igualitaria.
Desde el punto de vista doctrinario, este avance se inscribe en un proceso que la doctrina argentina ya venía delineando, en trabajos como el de Contrera (2019), quienconceptualiza la violencia laboral como un conjunto de conductas agresivas que lesionan la dignidad del trabajador y alteran su integridad psíquica y moral. Por su parte, Neffa (2015) ubica estas situaciones dentro de los riesgos psicosociales del trabajo, destacando la necesidad de abordarlas desde la prevención y la gestión organizacional. Scialpi (2002) advierte la presencia de una violencia político-burocrática estructural en el empleo público, donde el abuso de poder se institucionaliza. Y finalmente Arese (2019) plantea que el derecho a condiciones dignas y equitativas de labor (art. 14 bis CN) implica el derecho a un ambiente libre de violencia, aunque el ordenamiento argentino no lo haya desarrollado de modo expreso antes del Convenio 190 OIT.
Estos desarrollos doctrinarios muestran un desplazamiento desde una visión individualista —centrada en el conflicto entre trabajador y empleador— hacia una concepción estructural y colectiva de la violencia laboral, en la que intervienen factores organizacionales, culturales y de poder.
El Convenio 190 cristaliza este cambio de enfoque al incorporar una definición amplia y unificada de “violencia y acoso”, y consolida un nuevo paradigma de protección laboral, basado en la dignidad, la igualdad y la prevención, que desplaza las categorías tradicionales del acoso moral o sexual hacia una noción más amplia e integral de violencia laboral.
Este giro no sólo amplía el campo del Derecho del Trabajo, sino que lo vincula directamente con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
2. La situación normativa argentina: avances formales y vacíos estructurales
La ratificación del Convenio 190 mediante la Ley 27.580, representó un compromiso internacional trascendente, que obligo a nuestro país garantizar entornos laborales de tolerancia cero ante cualquier manifestación de violencia o acoso.
Hasta la fecha no tuvo acogida, ni implementación práctica, enfrentando vacíos normativos que obstaculizan la eficacia real del Convenio 190 OIT. En este sentido los legisladores nacionales no se han preocupado por la regulación de la violencia y el acoso laboral de manera integral, con alcance para todos los sectores y jurisdicciones, lo cual genera incertidumbre y coloca a las víctimas en una situación de vulnerabilidad.
Pese a ello, en el plano normativo, Argentina cuenta con un andamiaje jurídico que, al menos en el plano formal, reconoce y protege derechos laborales y fundamentales vinculados a la dignidad del trabajo.
Así, la Constitución Nacional en su artículo 14 bis manda a garantizar condiciones dignas y equitativas de labor, el artículo 16 establece la igualdad ante la ley, a su vez, el artículo 75 inciso 22 otorga jerarquía constitucional y operatividad a los tratados internacionales sobre derechos humanos, lo que amplía el horizonte de protección a nivel supranacional.
Dentro de estos instrumentos internacionales de jerarquía constitucional, merecen especial mención la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 23), que reconoce el derecho a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo; la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. 5 y 14), que protege la honra, la reputación y la vida privada frente a ataques abusivos, además del derecho a un trabajo en condiciones dignas; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), cuyo artículo 5 garantiza el respeto por la integridad física, psíquica y moral de toda persona.
También se destacan el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo artículo 26 prohíbe toda forma de discriminación y garantiza la igualdad ante la ley, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que en su artículo 11 obliga a los Estados Partes a adoptar medidas apropiadas para eliminar la discriminación en el ámbito del empleo y garantizar a las mujeres condiciones de trabajo seguras y saludables.
En el ámbito del empleo público nacional, el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (Decreto N° 214/06) constituye un avance significativo. Desde su prólogo, promueve relaciones laborales armoniosas, de mutuo respeto y libres de violencia, con base en los principios de igualdad y no discriminación.
Su artículo 16 inciso j) incluye expresamente la erradicación de la violencia y el acoso como principio ordenador de la función pública. Asimismo, el artículo 33 inciso i) impone al empleador la obligación de garantizar un ambiente laboral libre de violencia y acoso moral, y el artículo 124 define la violencia laboral como toda conducta u omisión que degrade la dignidad, la salud o los derechos de las personas trabajadoras, configurando falta grave. Sin embargo, esta definición presenta zonas grises en cuanto a la caracterización de la conducta —si basta un hecho aislado o se requiere repetición—, lo que constituye uno de los vacíos normativos más relevantes.
La Ley de Contrato de Trabajo N° 20.744, aunque no incorpora disposiciones específicas sobre violencia o acoso laboral, en el tratamiento de estos se subsume en el deber general de seguridad previsto en el artículo 75, que obliga al empleador a prevenir daños derivados de la actividad laboral y a tutelar la integridad psicofísica y la dignidad del trabajador, y en los artículos 17 y 81, manda prohibir las discriminaciones y consagrar el principio de igualdad de trato, el cual puede aplicarse analógicamente a los supuestos de violencia laboral, aunque no ofrecen una respuesta normativa integral y dentro de los parámetros que manda a efectivizar el Convenio 190 OIT.
En relación con la violencia de género en el trabajo, la Ley N° 26.485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (art. 6, inc. c) define la violencia laboral como aquella que discrimina a las mujeres en los ámbitos públicos o privados, obstaculizando su acceso, permanencia o promoción en el empleo, y también como el hostigamiento psicológico sistemático dirigido a excluirlas del ámbito laboral. Esta norma ha permitido visibilizar el vínculo estructural entre la violencia laboral y la desigualdad de género, aunque su aplicación práctica aún encuentra resistencias en la jurisprudencia y en las estructuras organizacionales.
Aunque, el ordenamiento jurídico argentino presenta avances formales relevantes en materia de reconocimiento y protección frente a la violencia y el acoso en el trabajo, subsisten vacíos estructurales derivados de la dispersión normativa, la falta de tipificación específica y la ausencia de un marco legal integral que armonice los distintos instrumentos. Por ello, la necesidad de avanzar hacia una legislación nacional que haga plenamente operativo el Convenio 190 de la OIT, incorporando una perspectiva de derechos humanos y de género en la regulación del trabajo.
A nivel provincial, la situación es desigual, en algunas jurisdicciones, se ha legislado sobre la materia, sin embargo, en otras –como en Jujuy- no se ha tomado la decisión política de hacerlo, y los cuerpos normativos que existen presentan normas parciales con escasa articulación con el sistema nacional.
Esta dispersión normativa genera inseguridad jurídica y desigualdad de protección entre las provincias, lo que contradice el principio de universalidad y uniformidad que emana del Convenio.
La Republica Argentina cumple con la ratificación formal, pero no con la implementación efectiva exigida por la OIT, que requiere políticas integradas, mecanismos de denuncia accesibles y estrategias de capacitación obligatoria, por lo que el desafío es avanzar hacia una armonización normativa que garantice a todos los trabajadores la tutela efectiva ante hechos de violencia y acoso, con perspectiva de género.
3. Antecedentes normativos sobre violencia laboral en la Provincia de Jujuy
El primer antecedente legislativo jujeñoen la materia fue la Ley N.º 5.349, sancionada el 22 de mayo de 2003 a iniciativa de la diputada Isolda Calsina.
Su objeto, según lo establecido en el artículo 1, era “prevenir, controlar, sancionar y erradicar la violencia laboral”, y se aplicaba exclusivamente al sector público provincial, municipal y a los entes autárquicos y descentralizados.
La norma definía la violencia laboral como toda acción en el ámbito laboral que atentara contra la dignidad, integridad física, psicológica o sexual del trabajador, ya fuera mediante amenaza, maltrato, acoso o discriminación.
Regulaba diversas modalidades —maltrato psicológico, físico, discriminación y acoso sexual— y preveía sanciones administrativas y pecuniarias graduadas según la gravedad de la falta.
Sin embargo, pese a ser pionera, la ley fue vetada el 9 de junio de 2003, por lo que tuvo menos de un mes de vigencia, dejando a la provincia sin un marco normativo en la materia.
Durante los años siguientes, se presentaron en la legislatura provincial diversos proyectos de ley, con la finalidad de proteger, prevenir y erradicar la violencia laboral, principalmente en el ámbito de la administración pública provincial, lo cual demuestra que fue una preocupación de los legisladores jujeños. Sin embargo, no se sancionó ninguna norma, siendo recién con la creación del Ministerio de Trabajo y Empleo de Jujuy (Ley N.º 5875/2015), que se creó una dependencia encargada de hacer frente a la problemática de la violencia y acoso en el trabajo.
Fue recién en 2020, mediante la Resolución Ministerial N.º 127-MTyE-2020, que se aprobó el “Protocolo de Actuación para la Tramitación de Denuncias sobre Violencia Laboral”, elaborado por la Coordinación de Prevención y Erradicación de la Violencia Laboral dependiente de la cartera ministerial de trabajo.
Este instrumento constituye elprimer cuerpo procedimental para el abordaje administrativo de denuncias de violencia laboral en la provincia. Define su ámbito de aplicación tanto para el sector público como para el privado, abarcando incluso relaciones laborales informales.
El protocolo detalla principios rectores —confidencialidad, respeto a la dignidad, celeridad, imparcialidad— y establece un procedimiento sumario que incluye asesoramiento, recepción de denuncias, audiencias, mediación y dictamen final.
Si bien representó un avance institucional, el texto adolecía de ambigüedades procedimentalesylimitaciones en materia de garantías, lo que motivó su modificación mediante la Resolución Ministerial N.º 676-MTyE-2021, buscando adecuarlo a los estándares del Convenio 190 de la OIT.
Entre las reformas se destacan:
- la incorporación de conductas específicas (asignación de tareas imposibles, negación de permisos, ampliación de supuestos de acoso sexual y maltrato físico);
- la reestructuración del procedimiento de admisibilidad de denuncias;
- y la previsión de seguimiento posterior y medidas de reestructuración organizacionalorientadas a restablecer un ambiente de trabajo saludable.
No obstante, el protocolo mantiene aspectos problemáticos, como la exigencia de que el trabajador del sector público (municipal, provincial o nacional) informe previamente a su superior jerárquico los hechos a denunciar, requisito que puede revictimizar a la persona afectada, especialmente cuando el agresor ocupa posiciones de mando dentro de la administración.
Por ello en el año 2022, desde la Coordinación de Prevención y Erradicación de la Violencia Laboral, se realizan modificaciones al “Protocolo de Actuación de la Coordinación de Prevención y Erradicación de la Violencia Laboral”, lo que constituye una revisión sustantiva y más coherente con lo prescripto en el Convenio 190 de la OIT.
En este sentido, incorpora un ámbito de aplicación y definición de la violencia, introduce la posibilidad de intervención ante un hecho de violencia que se manifiesta una sola vez, por lo que ya no requiere la persistencia o reintegración de las conductas, lo cual resulta adecuado a los términos del Convenio 190 OIT.
Por otra parte, incluye, formalmente el acoso psicológico, el ciberacoso y la violencia por razón de género/sexo como conductas tipificadas, y también tiene alcance a los grupos vulnerables, como trabajadores despedidos y personas en busca de empleo, elimina la exclusión de agresión física o verbal aislada.
Hay en la nueva versión del protocolo un acogimiento mayor de la perspectiva de género, como principio rector, detalla la articulación con la Dirección Municipal de Paridad de Género, e introduce la obligación de indagar sobre la posible existencia de violencia doméstica.
Se incorpora desde el punto de vista procedimental, la exigencia de que se brinde mayores datos sobre la relación laboral y se permite la presentación de pruebas digitales.
Sin embargo y pese a los avances en la materia, la nueva versión del protocolo, mantiene la obligación de que el trabajador de la administración pública informe previamente al superior jerárquico los hechos a denunciar, lo que resulta un punto crítico, por el efecto revictimizante.
Este requerimiento al trabajador de la administración pública, puede ser inconveniente para el denunciante, en tanto que puede darse el caso de que el agresor ocupe posiciones de mando dentro de la administración, este en connivencia con el violento/acosador, o bien, que su intervención resulte en perjuicio de la situación del trabajador, este es un punto crítico que debiera modificarse, en pos del resguardo de los trabajadores.
En fin, el caso de la Provincia de Jujuy evidencia que, sin una legislación con jerarquía de ley, ni mecanismos especializados, los protocolos administrativos, resultan insuficientes para garantizar la tutela efectiva que exige el Convenio 190 OIT.
4. Hacia un modelo federal de prevención y reparación
La experiencia en la Provincia de Jujuy, deja expuesta las tensiones entre el reconocimiento formal del derecho y su operatividad institucional, así, mientras el Convenio 190 OIT, impone obligaciones claras de prevención, reparación y sanción, la normativa local se limita a mecanismos administrativos frágiles, sin articulación con el sistema judicial ni con los organismos de control nacionales, dejando desprotegidos, sobre todo a los trabajadores del ámbito público, quienes deben exponer los hechos ante un órgano dependiente de la misma administración pública provincial de la que dependen, y quien tiene a su cargo la ejecución de las normas del protocolo, lo cual lo priva de objetividad e imparcialidad.
El proceso de implementación del Convenio 190 OIT en nuestro país, revela un avance formal en materia normativa, pero deja entre ver muchos vacíos estructurales que entorpecen su eficacia real, dejando la posibilidad de que las administraciones provinciales generen normas que no estén del todo a lo que manda a cumplir la norma internacional.
Por ello, resulta imprescindible diseñar un modelo federal integral, que contemple:
- una legislación federal que respete los parámetros impuestos por el Convenio 190 OIT y su Recomendación 206;
- la posibilidad de crear observatorios federales, que concentren las estadísticas, los protocolos y buenas practicas;
- la capacitación obligatoria como mecanismo de prevención, en perspectiva de género y derechos humanos, sobre todo para funcionarios, empleadores y agentes públicos;
- la articulación con los sindicatos y representantes de los empleadores, a los fines de incorporar clausulas convencionales especificas en los Convenio Colectivos de Trabajo.
Conclusiones
El Convenio 190 de la OIT constituye un hito doctrinario que redefine el Derecho del Trabajo en clave de derechos humanos. Sin embargo, su eficacia en Argentina sigue limitada por la fragmentación normativa y la insuficiente institucionalidad provincial.
El caso de la Provincia de Jujuy revela tanto los avances parciales como las carencias estructurales de un sistema que necesita de una ley sustantiva y de organismos con poder sancionatorio.
La superación de estos déficits exige una acción estatal coherente y coordinada, que transforme la ratificación formal en políticas concretas.
Solo mediante una legislación nacional integral, acompañada de protocolos articulados, capacitación permanente y participación sindical, podrá hacerse efectivo el principio rector del C190: “Garantizar el derecho de toda persona a un mundo del trabajo libre de violencia y acoso, basado en la dignidad, la igualdad y el respeto mutuo.”
CURRICULUM VITAE ABREVIADO
YAZMIN TAMINE AON CABANA
I. Formación Académica Superior
• Magíster en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales
◦ Entidad otorgante: Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF).
◦ Año de egreso: 2022.
• Abogada
◦ Entidad otorgante: Universidad Católica de Salta.
◦ Año de egreso: 2017.
• Doctorado en Ciencias Sociales
◦ Entidad: Universidad Nacional de Jujuy (UNJU).
◦ Estado: Cursando (Año 2025).
II. Especialización de Posgrado
• Diplomada en Riesgos Psicosociales, Daños y Accidentes de Trabajo
◦ IDEIDES UNTREF – ILERA ARTRA – S.A.D.L. (2020).
• Diplomada en Docencia Superior
◦ Universidad Católica de Salta (2022).
• Diplomada en Familia y Sucesiones
◦ Universidad Notarial Argentina (2017 a 2018).
III. Experiencia Profesional Relevante
• Asesora Legal (2018 – 2025)
◦ Secretaria de Trabajo y Empleo de la Provincia de Jujuy (en la Secretaría de Trabajo y en la Dirección Provincial de Trabajo).
• Cargos Institucionales
◦ Secretaria del Instituto de Derecho del Trabajo del Colegio de Abogados de Jujuy (2021).
• Matrícula Profesional Vigente
◦ Matrícula Profesional N° 3.618 y Matrícula Federal T°128 F°486.
IV. Experiencia Académica y Disertación
• Integración de Tribunales Evaluadores de Tesis de Posgrado
- Integrante del Tribunal Evaluador de Tesis de Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales. UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO. Tesista: María Paz Aiello. Tema: “Violencia Psicológica Laboral en el Sector Privado. Panorama actual en Santa Fe”. Defensa 22 de noviembre de 2024.
- Integrante del Tribunal Evaluador de Tesis de Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales. UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO. Tesista: Ana Carina Schmidt. Tema: “El flagelo de la violencia laboral. Nueva perspectiva: el Convenio 190 de la OIT”. Defensa 17 de septiembre 2025.
• Disertante en Congresos y Seminarios Relevantes
◦ Disertante en el 13° Congreso de Derecho Laboral y Relaciones de Trabajo (Noviembre de 2021).
◦ Disertante sobre «Ciclo de Formación destinado a Sindicatos y Áreas de Recursos Humanos de la Administración Pública: Convenio 190 de OIT» (Noviembre de 2021).
◦ Disertante sobre el tema «Abordaje Jurídico de la Violencia Laboral contra las Mujeres» (Marzo de 2023).
• Antecedentes Docentes
◦ Ayudante Adscripta ad honorem en la Cátedra de Antropología Social y Cultural, Lic. Educación para la Salud, Facultad de Humanidades y Cs. Sociales, Universidad Nacional de Jujuy (UNJU) (Período 2018).