JAVIER NAGATA[1]
I – Antecedentes de la “cosa juzgada administrativa”. El fallo “CARMAN DE CANTON”. Los Plenarios de la CNAT “CORUJO” y “LAFALCE”
Una de las novedades introducidas por la Ley 27.348 fue el de establecer -en ciertos supuestos- el carácter de cosa juzgada a lo decidido en sede administrativa (“cosa juzgada administrativa”) con la inocultable intención de cerrarle al trabajador víctima de un infortunio laboral el acceso a la vía judicial.
Cabe señalar en este punto que el concepto de “cosa juzgada administrativa” va a ser acuñado por primera vez por la Corte Suprema de Justicia en el leading case “CARMAN DE CANTON, ELENA C/NACION ARGENTINA” el 14 de agosto de 1936 (Fallos 173:368). En ese precedente el entonces Presidente Agustín P. Justo intentó dejar sin efecto el beneficio previsional otorgado en sede administrativa al esposo de la actora (viuda del Dr. Canton y beneficiaria de la pensión por su fallecimiento) 20 años atrás. Nuestro más Alto Tribunal en el caso aludido desestimó la postura de la Administración y reconoció el derecho de la actora a cobrar la pensión derivada del fallecimiento de su esposo sobre la base de que lo contrario importaría violar la “cosa juzgada administrativa”.
Por otra parte en el ámbito laboral propiamente dicho no puede soslayarse el impacto que tuvieron en ese tópico los Plenarios de la CAMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO recaídos en los caso “CORUJO, OSVALDO C/DONCOURT HERMANOS S.A. del 26 de agosto de 1953 (Acta Nro. 393) en donde se estableció que “los acuerdos de parte adoptados con intervención y aprobación del Ministerio de Trabajo tienen el carácter y el alcance de la cosa juzgada” y “LAFALCE, ANGEL C/CASA ENRIQUE SCHUSTER S.A” del 29/09/70 (PLENARIO NRO. 137) en el que el Tribunal sentó jurisprudencia en el sentido que “la manifestación de la parte actora en un acuerdo conciliatorio de que ´una vez percibida íntegramente la suma acordada en esta conciliación nada más tiene que reclamar de la demandada por ningún concepto emergente del vínculo laboral que las uniera´, hace cosa en juicio posterior donde se reclama un crédito que no fue objeto del proceso conciliatorio”. En este último supuesto si bien el Plenario se refería a sentencias dictadas en el marco de un proceso judicial la jurisprudencia en términos mayoritario extendió sus efectos a los acuerdos alcanzados en sede administrativa resolviéndose en tal sentido que el “el acuerdo suscripto en sede administrativa -en este caso en el SECLO- homologado por la autoridad de aplicación con arreglo al art. 15 de la LCT tiene pleno efecto y a la luz de la doctrina emanada del Fallo Plenario Nro. 137, obsta a todo reclamo posterior” (CNAT SALA II, del voto del Dr. Pirolo, sent. 19/09/07 en autos “SCAIOTTI, SERGIO C/PERVENT S.A. S/DIFERENCIAS DE SALARIO”).
II – La Ley 27.348. Supuestos de “cosa juzgada administrativa”. Alcances. Diferencias con la “cosa juzgada judicial”.
La Ley 27.348 establece 2 supuestos de “cosa juzgada administrativa” en el procedimiento administrativo a llevarse adelante en el ámbito de las Comisiones Médicas.
El primero de los supuestos es el caso en el que no se hubiere cuestionado lo decidido en la instancia administrativa a través de la vía recursiva establecida por la propia Ley 27.348. Así lo establece el artículo 2 de la Ley 27.348 el que determina que “los decisorios que dicten las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la ley 20.744 (t.o. 1976)”
El segundo supuesto es cuando las partes (leáse el trabajador y su aseguradora de riesgos del trabajo) arriben en la instancia administrativa a algún acuerdo. Así lo determina el artículo 4 del ANEXO I – PROCEDIMIENTO ANTE EL SERVICIO DE HOMOLOGACIÓN EN EL AMBITO DE LAS COMISIONES MEDICAS JURISDICCIONALES de la Ley 27.348 el que determina que “los actos de homologación asumirán autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos y con los alcances del artículo 15 de la ley 20.744 (t.o. 1976)”.
El primero de los supuestos mencionados, esto es el que establece la “cosa juzgada” para el supuesto de no cuestionamiento de lo decidido en sede administrativa constituye una novedad en el régimen de infortunios laborales establecido a partir de la sanción y promulgación de la Ley 24.557. En efecto en la etapa anterior a la sanción de la Ley 27.348 la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION había desestimado de alguna manera el carácter de “cosa juzgada” de lo ocurrido en sede administrativa en el caso “LLOSCO” al desechar que el tránsito del trabajador por la instancia administrativa a los fines de percibir las reparaciones sistémicas de la LRT tuvieran la aptitud para afectar de alguna manera con la persecución judicial de la reparación integral.
Todo esto es dejado de lado por la reforma de la Ley 27.348 que establece no sólo el tránsito obligatorio por la instancia administrativa de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales sino también el carácter de cosa juzgada de lo decidido en sede administrativa si no es cuestionado por la vía recursiva establecida en el artículo 2 de la Ley 27.348.
La Resolución SRT Nro. 298/17 establece en su artículo 16 que el plazo para interponer el recurso contra lo decidido por la Comisión Médica Jurisdiccional (en rigor del Servicio de Homologación) es de 15 días hábiles administrativos. Entendemos que estamos en clara presencia de un exceso reglamentario lo que fulmina de inconstitucionalidad la disposición citada. Ello sin perjuicio de que viola el principio de tutela judicial efectiva, inconstitucionalidad esta especialmente agravada por tratarse de un trabajador accidentado en situación de vulnerabilidad. En este punto resulta necesario efectuar algunas precisiones al respecto acerca del concepto de “cosa juzgada administrativa” y de la “cosa juzgada” proveniente de una sentencia judicial. Hace ya muchísimos años la Corte Suprema de Justicia de la Nación viene diciendo que “la cosa juzgada administrativa no tiene, en términos generales, el mismo alcance que la judicial. El poder administrador puede volver sobre lo resuelto por él cuando, sin perjuicio del derecho de los particulares, se trata de corregir sus propios errores” (CSJN, año 1954, Val de Redrado, Clara c/ Instituto Nacional de Previsión Social, Fallos: 228:186). En efecto “la cosa juzgada administrativa no tiene, en términos generales, el mismo alcance que la judicial. El poder administrador puede volver sobre lo resuelto por él cuando, sin perjuicio del derecho de los particulares, se trata de corregir sus propios errores, doctrina ésta que tiene especial significación cuando se trata de hacer efectivo un régimen de asistencia social en el que al Poder Administrador encargado de aplicarlo le importa por sobre todo que en ningún caso deje de llegar esa asistencia a aquellos para quienes se la ha establecido” (CSJN, 1974; Villegas, Andrés Walter, Fallos: 289:185)
Gordillo por su parte sostenía que “la cosa juzgada en sentido estricto es solo la que se produce respecto de las sentencias judiciales. Una sentencia judicial que hace cosa juzgada no es ya impugnable por recurso o acción alguna y no puede ser modificada por otro tribunal; la cosa juzgada administrativa, en cambio, implica tan solo una limitación a que ´la misma administración´ revoque, modifique o sustituya el acto y no impide que el acto sea impugnado y eventualmente anulado en la justicia … Por lo demás, la administración puede siempre revocar o modificar el acto si con ello beneficia al interesado, lo que no ocurre con la cosa juzgada judicial. La llamada cosa juzgada administrativa, pues, ni es definitiva como la judicial, ni es tampoco inamovible, inmutable o inextinguible” (GORDILLO, TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, VI 3)
La reciente reforma introducida por la Ley Bases a la Ley 19.549 admite que los actos administrativos que sean nulos de nulidad absoluta son considerados irregulares y deben ser revocados en sede administrativa por “razones de ilegitimidad” pero si estuviera notificado y ya hubiera generado derechos subjetivos la administración debe recurrir a la sede judicial para que se declare su nulidad, estando vedada en tales casos la revocación del acto en sede administrativa (conf. art. 17, Ley 19.549 según la Reforma de la Ley 27.742).
Como se puede advertir por lo dicho que la cosa juzgada administrativa no tiene los mismos alcances que la cosa juzgada judicial y en definitiva impone restricciones para la Administración pero no puede proyectarse a la sede judicial, máxime cuando ello importe en definitiva negar el “acceso efectivo a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad, sin discriminación alguna” (conf. Regla 1 de las “REGLAS DE BRASILIA SOBRE ACCESO A LA JUSTICIA DE LAS PERSONAS EN CONDICIONES DE VULNERABILIDAD”).
Más aún la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION tiene dicho que el concepto de “cosa juzgada administrativa” tal como fuera receptado en el ya citado caso “CARMAN DE CANTON” debe ser interpretado como una forma de tutela para el administrado (en este caso el trabajador víctima de un infortunio laboral) pero sin que ello implique equiparar este concepto al de “cosa juzgada judicial”. Así en el caso “COMETARSA” nuestro más Alto Tribunal expresó que “en la llamada cosa juzgada administrativa ha de verse una forma de tutela contra la alteración arbitraria de la administración y en perjuicio del titular del derecho reconocido del ya acordado de manera regular, en materia reglada y sin grave error de derecho” (CSJN sent. 11/5/66 en autos “COMETARSA S.A.I.C. C/BANCO CENTRAL S/COBRO DE PESOS”, Fallos 264:314).
En línea con lo expuesto la SALA VI de la CAMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO rechazó la invocación de la cosa juzgada administrativa en un caso en el cual la actora había transitado el procedimiento administrativo impuesto en los artículos 1 y siguientes de la Ley 27.348 sin que hubiera cuestionado en esa instancia lo resuelto por la Comisión Médica NRO. 10. Para así decidir estableció que estrictu sensu sólo hay cosa juzgada cuando se trata de una sentencia y no cuando mediare un acto administrativo. Así expresa que sólo la cosa juzgada judicial es de carácter absoluto en tanto que la denominada cosa juzgada administrativa sólo tiene efectos en la órbita administrativa pero no puede impedir la intervención jurisdiccional (CNAT SALA VI, sent. 28/03/19 en autos “LEIVA, SUSANA C/GALENO ART S.A. S/ACCIDENTE-LEY ESPECIAL”).
III) Tratamiento diferenciado a los 2 supuestos de cosa juzgada administrativa. La búsqueda de un tratamiento compatible con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
A esta altura no podemos soslayar que no puede dárseles a los 2 supuestos de cosa juzgada idéntico tratamiento cuando claramente se trata de 2 casos claramente diferenciados y así surge de la jurisprudencia existente generada hasta la fecha. En efecto no es lo mismo el efecto de “cosa juzgada administrativa” que el artículo 2 de la Ley 27.348 pretende darle a la falta de cuestionamiento de lo resuelto en sede administrativa en los tiempos fijados por la reglamentación que el caso en el cual el trabajador haya alcanzado en esa vía a un acuerdo homologado en dicha instancia administrativa. En este último supuesto donde hay un acto expreso del trabajador consintiendo y acordando el monto de una indemnización determinada con una posterior homologación de la autoridad administrativa recobra especial relevancia lo resuelto por el pleno de la CNAT en el ya aludido caso “CORUJO”. Es interesante señalar al respecto que la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE BUENOS -luego de diferenciar entre estos 2 supuestos (“homologación del acuerdo arribado en la instancia administrativa por parte de la autoridad competente” y el no cuestionamiento por la vía procedimental correspondiente a los fines de “procurar la revisión de las decisiones de las comisiones médicas”)- entendió que cuando mediare un acuerdo conciliatorio homologado en el marco del procedimiento establecido y normado por la Ley 27.348 sí había cosa juzgada administrativa (SCBA, sent. 27/2/24 in re “LESCANO, FEDERICO EMANUEL C/LA SEGUNDA ART S.A. S/ACCIDENTE DE TRABAJO – ESPECIAL). En el mismo sentido la SALA V de la CAMARA NACIONAL DE APELACIONES del TRABAJO entendió que si se trataba de un acuerdo alcanzado en la órbita administrativa en el ámbito del procedimiento reglado por la Ley 27.348 y homologado por el Titular del Servicio de Homologación tiene efecto de cosa juzgada pudiendo sólo privarselo de validez cuando se hubieran conculcado derechos indisponibles para el trabajador o hubieran existido vicios del consentimiento, encontrándose la prueba de ello a cargo del trabajador (conf. art. 377 CPCCN) (CNAT SALA V, sent. 21/09/23 en autos “PEREZ, LUIS ALBERTO C/PROVINCIA ART S.A. S/ACCIDENTE – LEY ESPECIAL”).
En cambio en los casos de falta de cuestionamiento en sede administrativa en los tiempos que arbitraria (e inconstitucionalmente) fijó el artículo 16 de la Resolución Nro. 298/16 de la SRT) la clausura de la vía judicial del trabajador debe ser analizada con criterio restrictivo para evitar la conculcación del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 8.1 de la CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
[1] Juez Nacional del Trabajo. Profesor Adjunto Regular de “DERECHO DEL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL” de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas de la UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES. Publicista.