Por Graciela Sosa y Raúl Ferrara
- Aspectos Estructurales
A lo largo de la historia de la República Argentina, las competencias en materia de inspección del trabajo fueron evolucionando a la luz de los sucesivos cambios políticos, sociales y económicos, alternándose entre la Nación y las provincias la responsabilidad máxima sobre las facultades de policía del trabajo hasta que la última Constitución sancionada en el año 1994 determinó que dichas facultades se ejercieran de manera concurrente.
Haciendo una breve síntesis de esa evolución, cabe recordar que el 6 de septiembre de 1905 el Poder Ejecutivo nacional promulgó la Ley 4661, considerada la primera con orientación moderna, y que fue el punto de partida de una nueva concepción en materia de legislación laboral pues fijaba el denominado “descanso dominical” obligatorio, fijando sanción de multa en caso de incumplimiento y la presunción de que el mismo era imputable al empleador.
Sin embargo, es recién en 1907 que se pone en funcionamiento el Departamento Nacional del Trabajo dentro del Ministerio del Interior, con la misión de “recoger, coordinar y publicar todos los datos relativos al trabajo de la República, especialmente en lo que concierne a las relaciones del trabajo y del capital y a las reformas legislativas y administrativas capaces de mejorar la situación material, social, intelectual y moral de los trabajadores”.
Esa etapa fundacional de la administración del trabajo, tiene otro hito en el año 1912 en el que se promulga la Ley N° 8.999 que otorga al Departamento Nacional del Trabajo -al crear la División “Inspección y Vigilancia” (art. 2 inc. C)- la competencia para inspeccionar, con carácter nacional pero limitado a la entonces Capital Federal (hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y Territorios Nacionales.
Se entendía que el entonces denominado “poder de policía laboral” permanecía bajo responsabilidad de las provincias, en tanto éstas no lo habían delegado al gobierno nacional.
Aquella norma reconocía a los inspectores del trabajo la facultad de “penetrar en los locales donde se ejerza industria o comercio durante las horas destinadas al trabajo”, sancionando con multa “la negación del patrón (…) sin perjuicio de procederse al allanamiento” (art. 4)
En el año 1943 por Decreto Ley N° 15.074, (luego ratificado por Ley N° 12.921 de 1947) se crea la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, que dependía directamente del Poder Ejecutivo Nacional incorporando diferentes dependencias que anteriormente funcionaban en otros organismos. Se transfieren a la Secretaría los servicios y facultades de carácter conciliatorio y arbitral, las funciones de policía del trabajo, los servicios de higiene industrial, los de inspección de asociaciones mutualistas y relacionados con el trabajo marítimo, fluvial y portuario.
La característica fundamental fue centralizar toda la acción del Estado y atribuirle, así, jurisdicción nacional en materia laboral en todo el país. En tal sentido dispuso: “los departamentos, direcciones u oficinas de trabajo, cualquiera sea su nombre y los organismos y servicios que de ellos dependan, existentes en las provincias, quedan convertidos en delegaciones regionales de la Secretaría de Trabajo y Previsión (…) y las delegaciones regionales tendrán la composición, atribuciones y facultades que establezca el reglamento orgánico de la Secretaría de Trabajo y Previsión.”
Si bien el sistema de inspección en Argentina tuvo su origen en los primeros años del siglo XX –circunscripto al ámbito federal-, es con la creación de la Secretaria de Trabajo y Previsión que toma verdadero impulso, plasmándose de manera vigorosa con la reforma constitucional de 1949, que crea, entre otros nuevos ministerios, el de Trabajo y Previsión (disposición transitoria primera).
Luego del golpe de estado de 1955, el gobierno militar dicta en 1957 el Decreto Ley N°
5.205 que restablece o crea los organismos provinciales de trabajo y limita las funciones y competencias de las Delegaciones Regionales del organismo nacional a “los lugares sujetos a jurisdicción federal exclusiva, y a intervenir en los conflictos colectivos cuando por su índole o efectos excedan los límites de las provincias, o que por sus consecuencias afecten el comercio, la industria y la productividad nacional”. De ese modo se vuelve al esquema de competencias provinciales.
Ya en 1970, durante otro gobierno de facto se sanciona la Ley N° 18.608 que delimita la competencia de la Autoridad Nacional del Trabajo, disponiendo la necesidad de coordinar los servicios de policía del trabajo entre la Nación y las provincias, evitar la superposición de la administración laboral, concertar convenios de coordinación de la policía laboral y reservar a la autoridad nacional los lugares de jurisdicción federal o aquéllos donde se desarrollara una actividad que por sus características estuviera vinculada al comercio interprovincial o internacional, o a empresas que actuaran en virtud de concesiones del gobierno nacional.
Durante el breve período democrático en la década del 70, en 1973 por Ley 20.524, el gobierno federal retoma la competencia exclusiva y excluyente en materia laboral, a cargo del Ministerio de Trabajo, al cual se transfieren los organismos provinciales con competencia laboral y “…la fiscalización de los regímenes de trabajo terrestre, aéreo, marítimo, fluvial y portuario y las funciones de inspección en los lugares de trabajo en todo el ámbito nacional y el ejercicio del poder de policía…”
Desde 1983, con el retorno de la democracia, las provincias vuelven a retomar sus facultades en materia de inspección del trabajo. A partir de 1985, el gobierno nacional comienza a firmar acuerdos con los distintos gobiernos provinciales, con el objeto de que asuman, a través de sus organismos competentes, las funciones inherentes al área administrativo-laboral, y entre éstas las funciones de inspección del trabajo en el ámbito de su jurisdicción. En dichos acuerdos quedaba establecido cuáles eran las materias y/o funciones que serían de competencia de los gobiernos provinciales y cuáles de la Nación.
En 1994 se produce la última reforma de la Constitución Nacional, y queda zanjada la discusión sobre competencias en materia de inspección del trabajo.Tratándose de un poder no delegado en la Nación, las provincias tienen la facultad de inspeccionar. Pero actualmente las facultades son concurrentes y tanto el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) como los Estados provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, realizan –en sus respectivas jurisdicciones–, tareas de inspección en base a un federalismo cooperativo. Las provincias han incrementado su participación en la materia con el regreso a la democracia y las reformas de sus respectivas constituciones.
Más recientemente, en el año 1999 se promulga la Ley N° 25.212 que ratifica el Pacto Federal del Trabajo y que, a los fines de coordinar la actuación de los organismos competentes en materia laboral de la Nación, de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires, institucionaliza el Consejo Federal del Trabajo.
En sus respectivos ámbitos institucionales, cada provincia ha organizado estructuras administrativas que dependen de los poderes ejecutivos provinciales (con rangos distintos en cada una de las provincias) y que tienen a su cargo las actividades y funciones inherentes a los servicios de inspección del trabajo.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires asumió recién en el año 2001 el ejercicio del poder de policía laboral en toda su jurisdicción, facultad que hasta ese momento era ejercida por el Ministerio de Trabajo de la Nación.
Por su parte el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social posee competencia federal exclusiva en materia de inspección para aquellas actividades que se desarrollen en territorios federales como puertos y aeropuertos o en forma interjurisdiccional : transporte de carga, fluvial, de pasajeros .
- Estructura del sistema de inspección laboral nacional
La Ley de Ordenamiento Laboral N° 25.877 del año 2004 incluye un título específico sobre la “Administración del Trabajo“ y su primer capítulo se refiere a la inspección del trabajo que crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), destinado al control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio nacional. Sus objetivos son garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y en los Convenios internacionales ratificados por la República Argentina, así como eliminar el empleo no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen.
Por su parte, también dispone que el MTEySS es la autoridad de aplicación del Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social y ejercerá en todo el territorio nacional las funciones de fiscalización del trabajo y de la normativa laboral, y para esto articulará con las administraciones del trabajo provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En tal sentido la norma prescribe que quienes integran el sistema son: la autoridad administrativa del trabajo y de la seguridad social nacional y las autoridades provinciales y las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que actuarán bajo los principios de corresponsabilidad, coparticipación, cooperación y coordinación, para garantizar su funcionamiento eficaz y homogéneo en todo el territorio nacional.
De acuerdo con las disposiciones del Decreto N° 50/2019 se fija que, dentro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación sea la Secretaría de Trabajo el área que ejerza las funciones que a la autoridad central asignan los Convenios núm. 81 y núm. 129 de la OIT.
Todo esto es fundamental para que la inspección del trabajo documente tanto su actividad como los resultados conseguidos en el ámbito nacional, y que pueda coordinar a nivel territorial y orgánico con otras instancias laborales, así como con otras instancias cuyas competencias se reserven a otras carteras ministeriales.
El concepto de autoridad central de la inspección del trabajo, está relacionado con los preceptos y definiciones contenidos en los convenios internacionales de la OIT.
Organigrama conforme Anexo III – Decisión Administrativa N° 1662/2020
- Enunciación de la legislación básica nacional que regula la inspección del trabajo
Las ya mencionadas Leyes 25877 (de Ordenamiento Laboral) y 25212 (Pacto Federal del Trabajo) pueden considerarse como los pilares del sistema de inspección del trabajo en Argentina.
Debe además estimarse que, en esta evolución del marco normativo nacional, se destaca la ratificación de normas internacionales del trabajo que fueron incorporadas al derecho interno a partir de la reforma constitucional de 1994 que les ha otorgado a esos convenios jerarquía supra legal.
Por lo tanto, forman parte de la legislación nacional el Convenio 81 y las Recomendaciones 81 y 82, el Protocolo de 1985, el Convenio 129 y la Recomendación 133.
| Tipo de Norma | Número | Tema | Descripción |
| Ley | 25212 | Fiscalización | El Pacto Federal de Trabajo destaca la división de competencias y las facultades en materia de inspección y aplicación de sanciones. |
| Ley | 25877 | Fiscalización | Art. 36. Competencia en materia de recursos de la seguridad social. |
| Ley | 24557 | Fiscalización | Prevención de los riesgos del trabajo. Contingencias y situaciones cubiertas. |
| Ley | 17250 | Fiscalización | El MTEySS está facultado para sancionar la falta de inscripción como empleador. |
| Decreto | 772/1996 | Fiscalización | Asigna al MTEYSS las funciones de Superintendencia y autoridad central en todo el territorio nacional. |
| Resolución Conjunta | 91/2003 | Fiscalización | ST 91/2003. SSS 5/2003. AFIP 1552/2003 Las Secretarías de Trabajo y de Seguridad Social comprobarán y verificarán, indistintamente, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial. |
| Resolución | 899/2000 | Fiscalización | AFIP. Recursos de la seguridad social. Empleadores. «Clave de Alta Temprana» (C.A.T.) de trabajadores en relación de dependencia. Su instrumentación. |
| Resolución | 943/2000 | Fiscalización | AFIP. Modificación de Resolución General N° 899/2000 |
| Resolución | 1891/2005 | Fiscalización | AFIP. Créase el Registro de Altas y Bajas en Materia de la Seguridad Social, el cual en adelante se denominará ‘Registro’. |
| Resolución | 655/2005 | Fiscalización | MTEySS. Procedimiento para comprobar y juzgar las infracciones que se refieren a los Capítulos B, E, G, I y J de la Resolución General AFIP N° 1566/03. |
| Resolución | 1566/2003 | Fiscalización | AFIP. Régimen al que quedan sujetos los contribuyentes y/o responsables de aportes y contribuciones, con destino al SUSS incursos en las infracciones, de graduación de sanciones que se establece en esta resolución general. |
| Decreto | 1694/2006 | Empresas de servicios eventuales | Establécese que quedan sujetas a las normas de la presente reglamentación las empresas dedicadas a la prestación de servicios eventuales. |
| Resolución | 1225/2007 | Empresas de servicios eventuales | Funciones, facultades y atribuciones. Procedimiento de constitución y sustitución de las garantías previstas en el artículo 15 del Decreto Nº 1694/2006. |
- Competencia territorial
Como se mencionara anteriormente, cada una de las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma poseen servicios de administración laboral locales, que tiene asignadas las tareas de inspección, resultando competentes para fiscalizar condiciones de trabajo en general, todas aquellas normas consagradas en los convenios colectivos de trabajo y las normas de seguridad e higiene.
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social resulta competente para inspeccionar:
- a) Aquellas actividades que por la ubicación territorial corresponden a espacios reservados a la esfera federal (puertos y aeropuertos), o bien que por el tipo de la actividad comportan tareas de índole interjurisdiccional, por ejemplo, el transporte interprovincial de cargas y pasajeros; el transporte marítimo, fluvial y lacustre; las empresas de servicios eventuales comprendidas en el Decreto Nº 1.694/06
Sin embargo, estos principios generales pueden dejarse de lado en caso de que alguna de las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no cumpla con las exigencias de los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o con las que se deriven de la Ley 25877 ya citada.
En ese caso se ha establecido que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ejercerá coordinadamente con el Consejo Federal del Trabajo en concurso con las jurisdicciones las correspondientes facultades de inspección. Si bien no se registran antecedentes al respecto, es consecuente con la creación del Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS) y la asignación al MTEYSS del carácter de autoridad de Aplicación.
La materia de la Seguridad Social es plenamente federal y comprende la comprobación y juzgamiento de determinadas infracciones a las normas de la seguridad social, con facultades concurrentes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
En lo que refiere al contralor de las condiciones de Salud y Seguridad en el Trabajo de establecimientos ubicados en jurisdicción federal, resulta competente la Superintendencia de Riesgos del Trabajo –organismo descentralizado dependiente del MTEySS-, creada por Ley Nº 24.557, que también controla el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART). Sin perjuicio de ello, por medio de convenios celebrados entre la SRT y las ATL en forma anual, se ha acordado que las ATL realicen inspecciones en materia de salud y seguridad en el trabajo en los territorios de jurisdicción nacional.
- Funciones básicas de la Inspección del Trabajo
La normativa nacional reconoce como pauta general a la inspección del trabajo la función de control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio nacional, con el objeto de garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, y en los Convenios Internacionales ratificados por el país, eliminar el empleo no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen.
En tal sentido se encomienda a la autoridad del trabajo nacional:
- Velar para que los distintos servicios del sistema cumplan con las normas que los regulan y, en especial, con las exigencias de los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT);
- Coordinar la actuación de todos los servicios, formulando recomendaciones y elaborando planes de mejoramiento;
- Ejercer las demás funciones que a la autoridad central asignan los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sus recomendaciones complementarias y aquellas otras que contribuyan al mejor desempeño de los servicios;
- Detectar núcleos de trabajo no registrado, mediante acciones inspectivas complementarias, articulando con el servicio local;
- Recabar y promover, especialmente con miras a la detección del trabajo no registrado, la participación coordinada y la colaboración de las entidades representativas de los trabajadores y los empleadores;
- Aplicar las sanciones establecidas cuando verifique incumplimientos o infracciones.
Por otro lado se establece, tanto para la inspección del trabajo nacional como para las inspecciones de trabajo subnacionales, la necesidad de llevar un Registro de Inspección, Infracciones y Sanciones, la obligación de informar a las organizaciones empresariales y sindicales acerca de las actividades realizadas y de los resultados alcanzados y se reconoce además el derecho de los representantes sindicales de los trabajadores a acompañar a acompañar al inspector durante la inspección y a ser informados de sus resultados.
Adicionalmente, si la inspección del trabajo comprueba que de una infracción laboral se deriva una evasión tributaria o a la Seguridad Social, debe denunciar estos hechos ante los organismos de control fiscal. En consonancia con ello, se le reconoce la facultad concurrente con el organismo tributario de verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que integran el Sistema Único de la Seguridad Social, aplicando las sanciones correspondientes y remitiendo las actuaciones al organismo tributario para la determinación, notificación, percepción y, en su caso, ejecución de la deuda, en el marco de su competencia.
Por último, se reconoce a los servicios de inspección del trabajo la facultad de ejercer el contralor de las cooperativas de trabajo a fin de verificar el cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social respecto de sus trabajadores dependientes y también respecto de los socios cooperativos que se desempeñen en fraude a la ley laboral, es decir en aquellos caso en que se utilice la figura del socio cooperativo para encubrir verdaderas relaciones de empleo dependiente..
- Fiscalización trabajo infantil y adolescente
Desde la Dirección de Inspección del Trabajo Infantil, Adolescente e Indicios de Explotación Laboral (DITIAEIEL) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se llevan adelante diversas acciones tendientes a fortalecer los sistemas de inspección del trabajo:
- el diseño y desarrollo de cursos virtuales y presenciales de capacitación y formación, dirigidos a inspectores laborales;
- el impulso de dispositivos legales que busquen optimizar la actuación de la inspección (procedimientos y actas específicas);
- la elaboración de piezas comunicacionales de información y sensibilización para el uso de los inspectores de trabajo (guías, trípticos, folletería, etc.);
- el asesoramiento y capacitación de los actores sociales con incumbencia en la materia
- y la asistencia técnica a las administraciones laborales jurisdiccionales en aquellos temas que hacen a su competencia.
Asimismo, la Dirección tiene a su cargo la gestión y actualización del Registro Nacional de Denuncias Penales por Trabajo Infantil y del Registro Nacional de Actas de Constatación de Indicios de Explotación Laboral.
El abordaje se realiza desde desde dos ángulos:
Sancionatorio, respecto del empleador incumplidor de la normativa laboral.
Educativo, respecto de la infancia y la adolescencia. La finalidad es colaborar en la restitución de los derechos vulnerados a los niños y niñas involucrados a través de la articulación de acciones con las Comisiones Provinciales de Erradicación de Trabajo Infantil de las provincias y de la CABA (Copretis) y los servicios de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En caso de constatarse la presencia de trabajo infantil, el inspector labra acta y se remite una copia de ella a las administraciones laborales jurisdiccionales para que sustancien el procedimiento administrativo laboral que determinará la aplicación de sanciones pecuniarias.
Asimismo se envia una nota a la Comisión Provincial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil -Copreti- correspondiente según jurisdicción, informando lo sucedido. Finalmente, se procederá a realizar la denuncia penal ante la justicia ordinaria (fuero penal de cada jurisdicción) por tratarse el trabajo infantil de un delito (art. 148 bis del Código Penal).
En caso de constatarse la presencia de trabajo adolescente, el inspector labra acta y se envia una nota a la Comisión Provincial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil -Copreti- correspondiente según jurisdicción, informando lo sucedido. Asimismo, remitirá las actuaciones a las administraciones laborales jurisdiccionales para que intervengan en el marco de sus competencias.
- Fiscalización Portuaria, Marítima, Fluvial y Lacustre
La misma corresponde a la denominada competencia federal que detenta el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y se ejerce a través de la Coordinación de Fiscalización Portuaria, Marítima, Fluvial y Lacustre.
Las principales funciones son:
Inspeccionar el cumplimiento de la normativa laboral en la materia en todo el territorio nacional.
Coordinar las fiscalizaciones con las dependencias del Ministerio a nivel nacional, sistematizar y organizar operativos en los puertos del país con los demás actores intervinientes, como la Prefectura Naval Argentina y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, entre otros.
Diligenciar las denuncias del sector en todo el territorio nacional con la cooperación de las Agencias Territoriales de este Ministerio.
Capacitar a las Agencias Territoriales con influencia en zonas portuarias, marítima, fluvial y lacustre.
Elaborar informes técnicos y estadísticos de las fiscalizaciones realizadas en esta jurisdicción federal.
Inspeccionar y certificar buques nacionales y extranjeros según las normas internacionales, como son el Convenio sobre el Trabajo Marítimo MLC 2006 y Convenio de Trabajo en la Pesca 188 de la Organización Internacional del Trabajo.
- Unidad Especial de Fiscalización del Trabajo Irregular
La Ley 26940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral crea en el año 2014 la Unidad Especial de Fiscalización del Trabajo Irregular (UEFTI), con el objeto de analizar, investigar y evaluar situaciones de trabajo no registrado en sectores complejos de fiscalizar, así como todas las formas de subcontratación ilegal y fraude laboral y a la seguridad social.
A tales efectos por Decisión Administrativa 1662/20 se le encomienda:
- Asistir a la Dirección Nacional de Fiscalización en la planificación y coordinación de las acciones relativas al fraude laboral complejo de fiscalizar con las herramientas de la fiscalización territorial.
- Conformar y dirigir un cuerpo de inspectores profesionales e interdisciplinarios que aborden, en el ámbito nacional, sectores complejos de fiscalizar y/o intensivos en fraude laboral, así como todas las formas de subcontratación ilegal y fraude laboral y a la Seguridad Social.
- Seleccionar los objetivos del universo inspeccionable, en función de la aplicación de pautas de análisis estratégico y entender en procedimientos y análisis estratégicos de fiscalización con alcance nacional, como consecuencia de las actividades de investigación efectuadas, proponiendo operaciones tendientes a detectar y combatir situaciones de trabajo no registrado en sectores complejos de fiscalizar, así como todas las formas de subcontratación ilegal y fraude laboral y a la Seguridad Social
- Producir informes de los distintos sectores económicos y elaborar investigaciones y seguimientos de cadenas productivas en sectores específicos y difíciles de fiscalizar con las herramientas tradicionales, e investigar el fraude laboral en general, pudiendo utilizar para ellos las bases registrales del organismo y la tecnología informática en los ámbitos bancarios e impositivos.
- Elaborar investigaciones y seguimiento de las cadenas y nudos de precariedad laboral.
- Complementar el trabajo de fiscalización de la DIRECCIÓN NACIONAL DE FISCALIZACIÓN con nuevas formas cualitativas y multidisciplinarias de seguimiento e investigación de las cadenas de valor; los movimientos financieros, y la construcción de indicadores mínimos de trabajadores en sectores económicos de difícil acceso con la fiscalización del trabajo territorial.
- Establecer mecanismos especiales que, permitan encarar situaciones respecto, de las cuales el procedimiento de rutina no resulta suficiente, utilizando nuevas tecnologías y formas cualitativas y multidisciplinarias de seguimiento e investigación.
- Coordinar con otros organismos de control e investigación estatal las acciones que resulten necesarias para hacer más eficiente la inspección y colaborar en las gestiones tendientes a la obtención de la información perteneciente a organismos externos vinculados confeccionando los canales de acceso a dicha información.
- Funciones de inspección delegadas en los actores sociales
En consonancia con lo establecido por el art. 2 del Convenio OIT Nº 150 que fija la posibilidad de “delegar o confiar determinadas actividades de administración del trabajo a organizaciones no gubernamentales, particularmente a organizaciones de empleadores y de trabajadores o -cuando fuere apropiado- a representantes de los empleadores y de los trabajadores”, en la Argentina encontramos dos casos a considerar.
Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC), que constituye un ente público no estatal y tiene a su cargo las actividades de registro, expedición de libreta y control en el sector de la construcción. Sus decisiones, en cuanto importen ejercicio de facultades de policía laboral, son recurribles ante el MTEySS .
Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE), con carácter de ente autárquico de derecho público no estatal, tiene a su cargo la inscripción obligatoria de los empleadores y trabajadores del sector, expedir la libreta de trabajo y controlar el cumplimiento por parte de los trabajadores y empleadores de las obligaciones de la normativa laboral . Su dirección y administración estará a cargo de un Directorio, integrado por representación de entidades empresarias y de trabajadores rurales y una sindicatura designada por el MTEySS con la función de fiscalizar y vigilar todas las operaciones contables, financieras y patrimoniales .
- Funcionamiento U Operatividad De La Fiscalización
La organización federal de la República Argentina determina que cada una de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires poseen autonomía para establecer sus propios regímenes de empleo público local, por lo que el análisis de cada uno de esos regímenes excede el alcance de este trabajo.
Sin perjuicio de ello, se analizará el régimen de empleo público del estado nacional dentro del cual cabe incluir a la inspección del trabajo del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. La Ley N° 25.164 denominada Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional determina las condiciones y la modalidad de ingreso, así como los derechos y obligaciones de los agentes, el sistema disciplinario y el modo de extinción del vínculo.
El régimen de estabilidad comprende “al personal que ingrese, por los mecanismos de selección que se establezcan, a cargos pertenecientes al régimen de carrera cuya financiación será prevista para cada jurisdicción u organismos descentralizados en la Ley de Presupuesto”.
Por su parte, el Decreto 1421/2002 reglamentario de la Ley 25.164 estableció las condiciones para las contrataciones definidas en el Marco de Regulación de Empleo Público Nacional. Así, se estableció como requisito para ingresar a la función pública la correspondiente acreditación del certificado de aptitud psicofísica, se estipularon las excepciones al requisito de que todo ingresante sea de nacionalidad argentina y se delegó en la autoridad de aplicación la potestad para establecer los mecanismos generales de selección, los que deben ajustarse a los principios del sistema de concursos.
El procedimiento de selección por concurso para ingresar a la administración pública se aplica a todos los agentes, por lo que también están incluidos los inspectores, y se desarrolla en 4 etapas:
- Evaluación de antecedentes curriculares y laborales: vinculados al cargo concursado, de acuerdo con los requisitos y perfil exigidos.
- Evaluación técnica: mediante prueba escrita práctica y teórica, en la que se valoran los conocimientos del temario de examen, conforme las bases del concurso, y con la utilización de un seudónimo elegido por el postulante, para evitar cualquier subjetividad o favoritismo en la calificación.
- Evaluación laboral mediante entrevista con la cual el Comité completará su apreciación de los antecedentes curriculares y laborales y las demás competencias para el desempeño del cargo.
- Evaluación del perfil psicológico: Esta etapa busca ponderar la posible adecuación de las características de personalidad del postulante al desempeño laboral efectivo en el puesto de trabajo.
Actualmente el MTEYSS cuenta con cuerpo de casi 400 inspectores, quienes a través de la Dirección de Capacitación y Desarrollo de Carrera, reciben cursos y talleres de capacitación y actualización normativa en forma periódica.
Por otro lado, al personal de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, de acuerdo a lo establecido por el art. 38 de la Ley 24557 y la Resolución del entonces MTySS Nº 637, de fecha 31 de julio de 1996, no le resulta aplicable el régimen de empleo público referido sino el régimen laboral del derecho común establecido en la Ley 20.744.
Es oportuno recordar que mientras que al régimen de empleo público general ya citado se le reconoce estabilidad propia, al régimen laboral del derecho común se le reconoce estabilidad impropia, situación aplicable al personal de este organismo.
Al momento de la elaboración del presente informe la Superintendencia de Riesgos del Trabajo cuenta con un cuerpo de 136 inspectores.
Por otro lado, con la sanción de la Ley N° 25.212, se celebraron convenios entre la SRT y las administraciones de trabajo locales enfocados en una estrategia de capacitación y fortalecimiento del cuerpo técnico inspectivo, orientada a mejorar la calidad en los procesos de trabajo referidos al control y fiscalización de higiene y seguridad. La SRT brinda el apoyo material mediante el financiamiento parcial de los gastos que demanda cada jurisdicción para: la actualización de los medios informáticos; la contratación del plantel inspectivo, la compra de elementos de protección personal; el pago de pasajes y viáticos, la realización de capacitaciones, y la provisión de vehículos.
El sostenimiento en el tiempo de esta política articulada entre el gobierno federal y las administraciones de trabajo local permitió que los cuerpos de inspección locales hayan alcanzado la siguiente composición
| ATL | Inspectores en Higiene y Seguridad |
| SANTA FE | 67 |
| BUENOS AIRES | 110 |
| MENDOZA | 38 |
| CABA | 27 |
| MISIONES | 19 |
| SANTIAGO DEL ESTERO | 16 |
| JUJUY | 15 |
| CORRIENTES | 17 |
| CORDOBA | 47 |
| CHACO | 18 |
| TUCUMAN | 16 |
| ENTRE RIOS | 13 |
| LA PAMPA | 13 |
| SAN JUAN | 16 |
| CHUBUT | 11 |
| SAN LUIS | 14 |
| CATAMARCA | 8 |
| LA RIOJA | 18 |
| SANTA CRUZ | 6 |
| RIO NEGRO | 43 |
| TIERRA DEL FUEGO | 5 |
| NEUQUEN | 9 |
| FORMOSA | 2 |
| SALTA | 13 |
| TOTAL | 561 |
El Pacto Federal del Trabajo (Ley 25212) reconoce expresamente a los inspectores, en el ejercicio de su función, las atribuciones establecidas por el artículo 12 del Convenio sobre Inspección del Trabajo, 1947, número 81, facultándolos por lo tanto para:
- a) Entrar libremente y sin notificación previa en los lugares donde se realizan tareas sujetas a inspección en las horas del día y de la noche.
- b) Entrar de día en cualquier lugar cuando tengan motivo razonable para suponer que el mismo está sujeto a inspección.
- c) Requerir todas las informaciones necesarias para el cumplimiento de su función y realizar cualquier experiencia, investigación o examen y en particular:
- I) Interrogar solos, o ante testigos, al empleador y al personal.
- II) Exigir la presentación de libros y documentación que la legislación laboral prescriba y obtener copias o extractos de los mismos.
III) Tomar y sacar muestras de sustancias o materiales utilizados en el establecimiento, con el propósito de analizarlos y realizar exámenes e investigaciones de las condiciones ambientales de los lugares de trabajo y de las tareas que en ellos se realizan.
- IV) Intimar la adopción de medidas relativas a las instalaciones o a los métodos de trabajo cuyo cumplimiento surja de normas legales o convencionales referentes a la salud, higiene o seguridad del trabajador.
- V) Disponer la adopción de medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la salud, higiene o seguridad del trabajador, incluida la suspensión de tareas.
- VI) Requerir la colocación de los avisos que exijan las disposiciones legales.
Por otro lado, los faculta -cuando no se deriven riesgos, daños o perjuicios directos para los derechos de los trabajadores- a emplazar al empleador a cumplir con las normas infringidas, labrando acta al efecto.
Asimismo, los habilita para requerir directamente el auxilio de la fuerza pública a los fines del cumplimiento de su cometido.
Por su parte, la Ley N° 25.877 señala que “en el ejercicio de sus funciones y dentro de su jurisdicción, los inspectores están facultados para:
- a) Entrar en los lugares sujetos a inspección, sin necesidad de notificación previa ni de orden judicial de allanamiento.
- b) Requerir la información y realizar las diligencias probatorias que consideren necesarias, incluida la identificación de las personas que se encuentren en el lugar de trabajo inspeccionado.
- c) Solicitar los documentos y datos que estimen necesarios para el ejercicio de sus funciones, intimar el cumplimiento de las normas y hacer comparecer a los responsables de su cumplimiento.
- d) Clausurar los lugares de trabajo en los supuestos legalmente previstos y ordenar la
suspensión inmediata de tareas que –a juicio de la autoridad de aplicación– impliquen un riesgo grave e inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores.
En todos los casos los inspectores labrarán un acta circunstanciada del procedimiento que firmarán junto al o los sujetos responsables. Los responsables del cumplimiento de la normativa del trabajo y la seguridad social están obligados a colaborar con el inspector, así como a facilitarle la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus competencias.
La fuerza pública deberá prestar el auxilio que requiera el inspector en ejercicio de sus
funciones.”
Como contrapartida los inspectores del trabajo se encuentran alcanzados con obligaciones inherentes a sus responsabilidades. En tal sentido se encuentran alcanzados por las obligaciones establecidas para los funcionarios públicos en la Ley 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública y las establecidas en la Ley 25164 de Regulación del Empleo Público Nacional.
Las obligaciones contenidas en la Ley 25188 son:
- a) Cumplir y hacer cumplir estrictamente la Constitución Nacional, las leyes y los reglamentos que en su consecuencia se dicten y defender el sistema republicano y democrático de gobierno;
- b) Desempeñarse con la observancia y respeto de los principios y pautas éticas establecidas en la presente ley: honestidad, probidad, rectitud, buena fe y austeridad republicana;
- c) Velar en todos sus actos por los intereses del Estado, orientados a la satisfacción del bienestar general, y privilegiar de esa manera el interés público sobre el particular;
- d) No recibir ningún beneficio personal indebido vinculado a la realización, retardo u omisión de un acto inherente a sus funciones, ni imponer condiciones especiales que deriven en ello;
- e) Fundar sus actos y mostrar la mayor transparencia en las decisiones adoptadas sin restringir información, a menos que una norma o el interés público claramente lo exijan;
- f) Proteger y conservar la propiedad del Estado y sólo emplear sus bienes con los fines
autorizados. Abstenerse de utilizar información adquirida en el cumplimiento de sus funciones para realizar actividades no relacionadas con sus tareas oficiales o permitir su uso en beneficio de intereses privados;
- g) Abstenerse de usar las instalaciones y servicios del Estado para su beneficio particular o para el de sus familiares, allegados o personas ajenas a la función oficial, a fin de avalar o promover algún producto, servicio o empresa;
- h) Observar en los procedimientos de contrataciones públicas en los que intervengan los principios de publicidad, igualdad, concurrencia y razonabilidad;
- i) Abstenerse de intervenir en todo asunto que se encuentre comprendido en alguna de las causas de excusación previstas en la ley procesal civil.
Además, deben presentar una declaración jurada patrimonial integral dentro de los treinta días hábiles desde la asunción de sus cargos y deben actualizar la información contenida en esa declaración jurada anualmente y presentar una última declaración dentro de los treinta días hábiles desde la fecha de cesación en el cargo.
Por otro lado, no pueden recibir regalos, obsequios o donaciones, sea de cosas, servicios o bienes, con motivo o en ocasión del desempeño de sus funciones. En el caso de que los obsequios sean de cortesía o de costumbre diplomática deben ser registrados y, en algunos casos incorporados al patrimonio del Estado, para ser destinados a fines de salud, acción social y educación o al patrimonio histórico-cultural.
Por su parte, la Ley 25.164 atiende a otros aspectos, y establece las siguientes obligaciones:
- a) Prestar el servicio personalmente, y encuadrar su cumplimiento en principios de eficiencia, eficacia y rendimiento laboral, en las condiciones y modalidades que se determinen.
- b) Observar las normas legales y reglamentarias y conducirse con colaboración, respeto y cortesía en sus relaciones con el público y con el resto del personal.
- c) Responder por la eficacia, rendimiento de la gestión y por el personal del área a su cargo.
- d) Respetar y hacer cumplir, dentro del marco de competencia de su función, el sistema jurídico vigente.
- e) Obedecer toda orden emanada del superior jerárquico competente, que reúna las formalidades del caso y tenga por objeto la realización de actos de servicio compatibles con la función del agente.
- f) Observar el deber de fidelidad que se derive de la índole de las tareas que le fueron asignadas y guardar la discreción correspondiente o la reserva absoluta, en su caso, respecto de todo asunto del servicio que así lo requiera, en función de su naturaleza o de instrucciones específicas, con independencia de lo que establezcan las disposiciones vigentes en materia de secreto o reserva administrativa.
- g) Declarar bajo juramento su situación patrimonial y modificaciones ulteriores con los alcances que determine la reglamentación.
- h) Llevar a conocimiento de la superioridad todo acto, omisión o procedimiento que causare o pudiere causar perjuicio al Estado, configurar delito, o resultar una aplicación ineficiente de los recursos públicos. Cuando el acto, omisión o procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos, podrá hacerlo conocer directamente a la Sindicatura General de la Nación, Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y/o a la Auditoría General de la Nación.
- i) Concurrir a la citación por la instrucción de un sumario, cuando se lo requiera en calidad de testigo.
- j) Someterse a examen psicofísico en la forma que determine la reglamentación.
- k) Excusarse de intervenir en toda actuación que pueda originar interpretaciones de parcialidad.
- l) Velar por el cuidado y la conservación de los bienes que integran el patrimonio del Estado y de los terceros que específicamente se pongan bajo su custodia.
- m) Seguir la vía jerárquica correspondiente en las peticiones y tramitaciones realizadas.
- n) Encuadrarse en las disposiciones legales y reglamentarias sobre incompatibilidad y
acumulación de cargos.
Complementariamente, el personal queda sujeto a las siguientes prohibiciones, independientemente de las que, en función de las particularidades de la actividad desempeñada, se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo:
- a) Patrocinar trámites o gestiones administrativas referentes a asuntos de terceros que se vinculen con sus funciones.
- b) Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no a personas de existencia visible o jurídica que gestionen o exploten concesiones o privilegios de administración en el orden nacional, provincial o municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las mismas.
- c) Recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos, concesiones o franquicias que celebre u otorgue la administración en el orden nacional, provincial o municipal.
- d) Mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente fiscalizadas por el ministerio, dependencia o entidad en la que se encuentre prestando servicios.
- e) Valerse directa o indirectamente de facultades o prerrogativas inherentes a sus funciones para fines ajenos a dicha función o para realizar proselitismo o acción política.
- f) Aceptar dádivas, obsequios u otros beneficios u obtener ventajas de cualquier índole con motivo u ocasión del desempeño de sus funciones.
- g) Representar, patrocinar a litigantes o intervenir en gestiones extrajudiciales contra la
Administración Pública Nacional.
- h) Desarrollar toda acción u omisión que suponga discriminación por razón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
- i) Hacer uso indebido o con fines particulares del patrimonio estatal.
Dentro de las acciones en materia de inspección que se vienen desplegando a nivel nacional merece destacarse el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT), implementado a partir del año 2003.
Ese año el empleo informal en la Argentina tocó sus mayores niveles históricos, llegando la tasa de empleo no registrado al 44,8 % de acuerdo a los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).
Las inspecciones realizadas en el marco del PNRT siguen un procedimiento normado específicamente que, de manera sintética, puede caracterizarse como un relevamiento de trabajadores con sus datos que permite concluir que existe una relación laboral que debería estar declarada en el sistema de la seguridad social
El plan tiene como objetivo detectar el empleo no registrado a través de distintos mecanismos, buscando incorporar en el sistema de seguridad social a los trabajadores excluidos. Esta estrategia se enfoca en realizar fiscalizaciones llevadas a cabo por el MTEySS y también en la concientización social implementando una campaña institucional de carácter masivo, y a nivel nacional, orientada a difundir las normas laborales y de la Seguridad Social, informando a la sociedad sobre la necesidad de mejorar la calidad del empleo, estimulando acciones dirigidas a la regularización laboral de los trabajadores y a la consiguiente incorporación de los excluidos del Sistema de Seguridad Social.
El marco normativo originario de dicho plan surge de la Resolución Conjunta (91/2003, 5/2003 y 1552/2003) de las Secretarías de Trabajo, de la Seguridad Social y de la AFIP en la que se establece que “las Secretarías de Trabajo y de Seguridad Social comprobarán y verificarán, indistintamente, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial con destino al Sistema Único de Seguridad Social y de la presentación de la solicitud de la Clave de Alta Temprana (CAT).
En 2004 se sanciona la ya citada Ley N° 25877 de Ordenamiento Laboral que crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS).
En 2005 por Resolución General de AFIP N° 1891 se crea el “Registro de Altas y Bajas en Materia de la Seguridad Social”, que consiste en una base de datos que centraliza la información a nivel federal sobre las relaciones empleador-trabajador y que contiene los datos del sistema de “Clave de Alta Temprana” (CAT), según el que los empleadores comprendidos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) están obligados a registrar a sus nuevos trabajadores dependientes antes del efectivo inicio de la relación laboral.
Ese mismo año, por Resolución MTEySS N° 655/2005 se establece el procedimiento para comprobar y juzgar las infracciones que se refieren a los Capítulos B, E, G, I y J de la Resolución General N° 1566 de la AFIP.
Se destaca dentro del PNRT que tanto la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) juegan un rol fundamental en el cruce de bases de datos, para detectar los incumplimientos. El Plan tiene cobertura nacional, con una planificación central estratégica pero de ejecución esencialmente descentralizada.
Pueden describirse cuatro etapas principales en el PNRT:
- a) Planificación de objetivos a fiscalizar
- b) Fiscalización del establecimiento,
- c) Cruce de bases de datos de AFIP y ANSES
- d) Resultado de la verificación.
En 2014 por Ley N° 26940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral se fortalecen las facultades de inspección del MTEySS, mediante la creación de una Unidad Especial de Investigación del Fraude Laboral (UEFTI) mencionada más arriba y de un Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL).
Este último, se enmarca dentro de las denominadas “blacklist” de incumplidores de normativa del trabajo, limitando la participación en programas, obtención de créditos y contrataciones con el Estado de los empleadores que incumplan la legislación, por períodos variables según la gravedad y reincidencia, mientras el empleador permanezca en este registro.
En el gráfico siguiente se pueden analizar los resultados del Programa de Regularización del Trabajo mediante tres indicadores complementarios: -Número de empresas y trabajadores relevados; -Detección de trabajadores no registrados (TNR); -Regularización por acción inspectiva (RAI).
| Datos al 22/03/19 | 2003 a 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | Total | |
| FISCALIZACIONES | Establecimientos | 89.000 | 106.336 | 188.172 | 124.960 | 98.559 | 118.572 | 124.208 | 118.162 | 119.152 | 136.238 | 175.696 | 133.643 | 156.968 | 193.475 | 191.875 | 35.645 | 2.110.661 |
| Trabajadores relevados | 295.038 | 311.097 | 499.652 | 416.108 | 385.813 | 403.381 | 391.193 | 342.958 | 306.115 | 341.830 | 397.597 | 291.167 | 327.886 | 403.274 | 362.160 | 70.708 | 5.545.977 | |
| RESULTADOS DE LAS FISCALIZACIONES | Trabajadores no registrados (1) | 70.228 | 119.534 | 99.739 | 113.402 | 113.654 | 124.825 | 118.249 | 105.915 | 114.732 | 126.302 | 1.561.498 | ||||||
| Trabajadores sin CAT (2) | 91.304 | 106.970 | 126.226 | 108.753 | 21.665 | |||||||||||||
| Tasa de detección de no registro(3) | 22,6% | 24,0% | 24,0% | 29,4% | 28,2% | 31,9% | 34,5% | 34,7% | 33,6% | 31,8% | ||||||||
| Tasa de detección de Trabajadores sin CAT (4) | 31,4% | 32,6% | 31,3% | 30,0% | 30,6% | |||||||||||||
| IMPACTO PNRT | Trabajadores con CAT regularizada (5) | 18.287 | 35.882 | 32.749 | 37.221 | 38.090 | 43.307 | 47.544 | 46.789 | 53.494 | 55.649 | 44.107 | 56.052 | 72.399 | 61.460 | 9.403 | 652.433 | |
| Tasa de regularización de CAT (6) | 32,1% | 35,1% | 37,3% | 36,5% | 35,9% | 36,7% | 39,6% | 42,7% | 44,7% | 43,1% | 48,3% | 52,4% | 57,4% | 56,5% | 41,3% | |||
Un dato de relevancia en materia de efectividad de la actuación inspectora es la incidencia de la denuncia como origen de esa actividad. En los cuadros siguientes podemos verificar que la detección de trabajo informal en Argentina es superior en aquellos casos en que la inspección se activa por denuncia respecto de aquellas inspecciones que son planificadas:
| Año | Inspecciones con Denuncia | Trabajadores Relevados | Trabajadores Irregulares | % No Registrados |
| 2015 | 6.325 | 24.142 | 11.164 | 46% |
| 2016 | 6.392 | 25.401 | 11.113 | 44% |
| 2017 | 3.951 | 15.245 | 6.389 | 42% |
| Año | Inspecciones sin Denuncia | Trabajadores Relevados | Trabajadores Irregulares | % No Registrados |
| 2015 | 127.318 | 267.025 | 75.198 | 28% |
| 2016 | 150.569 | 302.475 | 88.446 | 29% |
| 2017 | 100.977 | 201.156 | 53.455 | 27% |