EVASIÓN, ERROR Y FRAUDE LABORAL: EL RUBICÓN ARGENTINO

JULIÁN LEONEL IGLESIAS

Cuenta la historia de Roma clásica en el libro “Los doce Césares” (Suetonio) que por aquél entonces Julio César cruzó el Río Rubicón con el objetivo de conquistar Roma. La desventaja numérica en tropas era evidente y la hazaña estratégica fue determinante.

A partir de esta maniobra militar, se conoce bajo la expresión de “cruzar el Rubión” como aquella decisión capaz de cambiar el curso de la historia.

El presente trabajo propone un abordaje integral y sistémico al problema de la evasión. Específicamente en el ámbito laboral, haciendo foco en la falta de registración y sus consecuencias. El desfinanciamiento del sistema prestacional y la exclusión de los individuos, lucen como los inconvenientes más evidentes.

La fiscalización del sistema de Seguridad Social tiene encomendada la realización de funciones necesarias para la aplicación de la legislación laboral y de la protección social. Estas funciones deben ser desarrolladas en escenarios económicos que varían en función de la coyuntura económica, lo que hace necesario acomodar su actuación a las circunstancias concurrentes, en especial su planificación y programación con objeto de dar respuesta con la mayor eficacia a las nuevas demandas sociales, al tiempo que resulta imprescindible disponer de adecuados indicadores de los resultados de la actividad desarrollada.

Es nuestra intención elaborar un programa que contemple la planificación y establezca objetivos, considerando los siguientes principios:

Concepción integral del Sistema.
Garantía del ejercicio y la eficacia de las funciones de la fiscalización laboral y Seguridad Social, haciendo efectivos los principios generales del derecho administrativo de colaboración, coordinación y cooperación recíproca entre organismos y entidades públicas como así también privadas.
Identificación del denominador común: el fraude y la evasión.

En una primera línea de actuación, proponemos la implantación de sistemas basados en el análisis de datos, que consistirán en el establecimiento de procedimientos que permitan determinar los sujetos que presentan indicios racionales de fraude. Procuramos analizar patrones de referencia en el ámbito de la afiliación, cotización, recaudación, acceso o disfrute indebido de prestaciones de Seguridad Social y subvenciones. Este tratamiento integral conllevara una adaptación de los procedimientos, es decir, de los protocolos internos y los convenios con terceros, así como de los recursos disponibles, tanto humanos como tecnológicos. El proyecto se articulará en las siguientes grandes líneas:

∙ Definición de patrones de fraude en las diversas tipologías en que este puede presentarse, articulando modelos y patrones para diversas materias.

∙ Establecer mecanismos de selección de sujetos que presentan indicios de fraude facilitando instrumentos adecuados para la planificación de la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

∙ Facilitar y presentar de forma adecuada los datos disponibles de modo que se facilite y mejore la actividad de investigación por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La herramienta realizará un análisis masivo de los datos con importantes efectos en varias fases de la lucha contra el fraude:

Detección. El sistema permitirá la detección precoz de las conductas fraudulentas y la identificación de nuevos patrones de fraude.
Selección. La selección de sujetos a investigar se simplificará y se aumentará la eficacia de las actuaciones, reduciendo asimismo las molestias para los administrados que cumplan con sus obligaciones.
Investigación. La agrupación de todos los datos disponibles en un solo sistema facilitará la actividad de investigación y las actuaciones comprobatorias. Actuaciones masivas o extensivas. La acumulación y análisis automatizado de la información permitirá aumentar cuantitativa y cualitativamente el número de las actuaciones extensivas. Esto será posible en la medida que, algunos supuestos de fraude detectados, permitirán muy poco margen de error y se mejorará la capacidad para acreditar los incumplimientos.

La Segunda línea de actuación se centrará en intensificar campañas encaminadas a combatir los nuevos focos de fraude. Durante los últimos años, se han producido importantes cambios en la coyuntura económica que han incidido de forma directa en las conductas fraudulentas. Este incremento de la actividad económica ha influido en la aparición y el desarrollo de modelos de fraude que, si bien no son nuevos se han presentado con mayor intensidad en determinadas actividades productivas.

La actuación de distintos actores de la administración nacional y provincial, deberá coordinarse, para que en el ámbito de las competencias de cada uno de ellos, puedan lograrse sus fines. Es aquí donde bogaremos por el trabajo coordinado entre los distintos organismos, a fin de maximizar los recursos y las capacidades estatales.

ABORDAJE

1.- EVASION.-

DEFINICION.-

Es siempre entendida como una conducta defraudatoria para sustraerse al pago del tributo una vez generado el hecho imponible, esta es la tipicidad característica de este delito; es decir verificado el hecho jurídico que le ha dado nacimiento a la obligación tributaria, y con el conocimiento cierto o comprobado de ello, hay una intencionalidad manifestada por declaraciones engañosas, ocultaciones maliciosas o cualquier otro ardid o engaño, con la búsqueda de un fin directo e inmediato de no pagar el tributo a su cargo.

Entendida como la acción de eludir el pago de los tributos que fija la ley. No pagar impuestos estando obligado legalmente a hacerlo. Evadir impuestos es ilegal.

La evasión tributaria corresponde a la subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos. En este caso hay un acto deliberado por parte del contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Dependiendo de la gravedad de estos actos, podrán ser tipificados como faltas o delitos tributarios. Adicionalmente, el concepto de ‘incumplimiento tributario’ se puede asociar a la suma de la evasión tributaria y la subdeclaración involuntaria. Ambas son formas de ‘incumplir’ con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no.

La evasión fiscal es la actividad ilícita en la que incurren personas o empresas cuando ocultan bienes o ingresos a las autoridades tributarias, o sobrevaloran los conceptos deducibles, con el fin de pagar menos impuestos de los que legalmente les corresponden.

EVASIÓN E INFORMALIDAD

Muchas veces se identifica la evasión con la informalidad, sin embargo, las causas de la informalidad difieren de las de evasión aunque ambas están muy relacionadas y las magnitudes pueden estar muy cercanas. A mayor informalidad menor recaudación.

La lucha contra el error, la evasión y el fraude (EEF) en los sistemas de seguridad social es un elemento esencial para garantizar el desarrollo y promoción de la protección social y la confianza en ella.

Por esta razón, la aplicación de políticas coherentes para combatir la EEF es esencial para:

garantizar los derechos de los beneficiarios de la seguridad social: combatiendo el error y resguardando la asignación de todos los derechos a cada beneficiario, en función de su situación al reducir los casos de no asignación,
garantizar el uso de los recursos de la seguridad social de acuerdo con su finalidad, sin ningún tipo de desviación de esos recursos a intereses ajenos a la seguridad social, como los intereses de personas físicas o jurídicas, con o sin fines de lucro, que no tienen conexión con derechos u obligaciones sociales.
garantizar la aceptación por parte de quienes pagan impuestos y contribuciones de las reglas definidas, comunicando los resultados de la lucha contra EEF, disuadiéndolos de buscar oportunidades para EEF, y persuadirlos para que acepten y cumplan con el pago de los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social.

Por lo tanto, parecería que la efectividad de las políticas antifraude es un elemento esencial para generar confianza en el desarrollo de la seguridad social, que está estrechamente vinculado a la comunicación apropiada de sus resultados

DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DEL PROBLEMA – CAUSAS.

La evasión es una de las principales fuentes de inequidad de los sistemas tributarios. En efecto, la evasión afecta a la equidad horizontal, puesto que los evasores terminan pagando menos impuestos que aquellos contribuyentes que, con igual capacidad de pago, deciden cumplir sus obligaciones tributarias.

Encuentra sus causas en una fiscalización deficiente, falta de sanciones al empleador y falta de concientización del trabajador.

Asimismo, existen otras que podemos enumerar:

El escaso desarrollo de la capacidad institucional en materia de fiscalización, sumado a la fragmentación de esa función en organismos nacionales y provinciales, sin la suficiente coordinación, dificulta la corrección de los problemas de fraude y evasión.
Tampoco existe un desarrollo de las potencialidades de las fuentes y registros administrativos para la aplicación de controles sistemáticos preventivos en materia de fiscalización de las prestaciones y de los recursos de la Seguridad Social.
Alto porcentaje de informalidad.
Alto costo de formalización.
Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad de la administración tributaria, la cual suele ser poco eficiente.
Poca coordinación entre instituciones de control.
Percepción de la evasión como una conducta común.
Desconocimiento del marco legal.
Escasa educación.
Baja cultura tributaria.
Sistema tributario complejo.

2.- SISTEMA DE FISCALIZACIÓN ARGENTINO.

La inspección del trabajo en la Argentina

Los primeros antecedentes en materia de inspección del trabajo en la Argentina se remontan a los inicios del siglo XX. En efecto, el primer organismo administrativo en materia laboral, el Departamento Nacional del Trabajo, se crea en 1907. Posteriormente en 1912, con la Ley 8.999, se transforma en la Dirección General del Trabajo que dependía del Ministerio del Interior. Dicha Dirección estaba constituida por tres divisiones: 1) Legislación, 2) Estadística y 3) Inspección y Vigilancia, encargada esta última de “establecer el servicio de inspección y vigilancia en forma directa y permanente en los establecimientos comerciales e industriales de la Capital Federal y Territorios Nacionales a fin de velar por el cumplimiento de las leyes laborales”.

Pero al margen de estos antecedentes y de otros posteriores, es a partir de la creación, en el orden federal, de la Secretaría de Trabajo y Previsión en 1943 que puede considerarse que el sistema de inspección del trabajo de la República Argentina comienza a adquirir cierta relevancia. En el año 1946 (Decreto 1.594) la Secretaría de Trabajo y Previsión fue elevada a la categoría de Ministerio de Trabajo y Previsión, creándose dentro de su órbita un área especial de inspección, denominada Dirección General de Policía del Trabajo.

Hasta 1957 el poder de policía laboral estuvo centralizado en el Ministerio de Trabajo y Previsión, pero el dictado del Decreto 5.205/57 redujo el accionar de sus Delegaciones Regionales circunscribiendo las funciones de asesoramiento y fiscalización de las normas laborales solamente a los lugares sujetos a jurisdicción federal. De esta manera, surge con claridad que las provincias vuelven a recuperar su contralor laboral.

En 1970, con la Ley 18.608 se derogó el citado Decreto del 57 y se delimitó la actuación de la autoridad nacional del trabajo a los lugares y materias sujetos a jurisdicción federal.

Pero en 1973 el artículo 17 de la Ley de Ministerios 20.524 dispuso que el Ministerio de Trabajo de la Nación tenía a su cargo la fiscalización de los regímenes de transporte terrestre, aéreo, marítimo, fluvial y portuario y las funciones de inspección en los lugares de trabajo en todo el ámbito nacional y el ejercicio del poder de policía en todo lo inherente al cumplimiento de la legislación laboral, nacional y provincial y de convenciones colectivas de trabajo, en todo el territorio de la Nación, quedando facultado para dictar las normas pertinentes que hicieran adecuada y uniforme la aplicación de la legislación laboral. Con esta ley se retomó el sistema centralista de fiscalización del trabajo.

A partir de 1983, con la recuperación de la democracia, se inicia una nueva etapa en la que las provincias volvieron a asumir el poder de policía del trabajo. En las reformuladas constituciones las provincias ratifican la reserva respecto a su poder de policía general y laboral, ejerciendo por lo tanto las funciones de inspección y de pólcía del trabajo, salvo en aquellos lugares sometidos a la jurisdicción federal o a algunas actividades como el transporte interjurisdiccional de pasajeros y de carga.

Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 esta posición se consolida, ya que el artículo 121 expresa que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

El resultado es que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires poseen servicios de administración del trabajo locales que tienen a su cargo, entre otras funciones, la tarea inspectiva y las competencias para fiscalizar las condiciones de trabajo en general, las normas previstas en los convenios colectivos de trabajo y las normas de seguridad e higiene.

Por su parte el Ministerio de Trabajo nacional posee competencia federal exclusiva en materia de inspección en aquellas actividades desarrolladas en territorios federales como puertos y aeropuertos o en forma interjurisdiccional como el transporte de cargas y pasajeros terrestre o fluvial.

La distribución actual de competencias

Las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituyen jurisdicciones federales autónomas que conviven con el sistema federal de alcance nacional. En cada una de ellas existe una instancia administrativa que tiene asignadas las funciones de los servicios de inspección del trabajo. Tanto el Ministerio de Producción y Trabajo como los estados provinciales realizan tareas de inspección del trabajo guiados según el criterio de un federalismo cooperativo.

Las provincias poseen competencias para fiscalizar Condiciones Generales del Trabajo, cumplimiento de las normas de Higiene y Seguridad en el Trabajo y normas de los Convenios Colectivos de Trabajo.

Por su parte, el Ministerio de Producción y Trabajo resulta competente para:

Inspeccionar aquellas actividades que por la ubicación territorial corresponden a espacios reservados a la esfera federal (puertos y aeropuertos), o bien que por el tipo de la actividad comportan tareas de índole interjurisdiccional, por ejemplo, el transporte interprovincial de cargas y pasajeros; transporte marítimo, fluvial y lacustre.
Fiscalizar el cumplimiento en materia de recursos de la Seguridad Social. Ésta es una competencia plenamente federal que comprende la comprobación y juzgamiento de determinadas infracciones a las normas de la Seguridad Social, establecidas en la Ley Nº 25.877, artículo 36: “El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social procederá, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), a verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que integran el Sistema Único de la Seguridad Social, a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social, conforme a las normas reglamentarias vigentes en la materia”.

En lo que refiere al contralor de las condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo de establecimientos ubicados en jurisdicción federal, resulta competente la Superintendencia de Riesgos del Trabajo –organismo dependiente del Ministerio de Producción y Trabajo (anteriormente Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) –, creada por Ley 24.557, como así también controla el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART).

A modo de síntesis, entonces, las competencias en materia de fiscalización son las siguientes:

Administraciones provinciales y CABA: Condiciones de trabajo, seguridad e higiene, convenios colectivos de trabajo.

Ministerio de Producción y Trabajo: Competencia plena en jurisdicción federal, transporte de carga y pasajeros, marítimo y fluvial.

De manera concurrente con AFIP la obligación de declarar a los trabajadores ante la seguridad social.

AFIP: Competencia plena en materia de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones ante la seguridad social.

Superintendencia de Riesgos del Trabajo: Fiscaliza Higiene y Seguridad en jurisdicción federal y a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo.

3.- CONCLUSIONES

El Estado para cubrir las necesidades públicas necesita disponer de recursos, que los obtiene, por un lado, a través del ejercicio de su poder tributario que emana de su propia soberanía. De igual manera las cotizaciones a la Seguridad Social que trabajadores y empresas tienen que realizar periódicamente, son la base de las prestaciones sociales que el Estado proporciona a los ciudadanos. Sin dinero no hay prestaciones.

Para luchar contra el fraude en la Seguridad Social se debe trabajar con un buen Sistema de Prevención y Detección de Irregularidad, que asegure una buena vigilancia y control.

De igual manera, la existencia de confianza en la gestión de la seguridad social, sería la base para implementar una campaña que fomente la cultura de los ciudadanos sobre la seguridad social y sus derechos, de manera que éstos se vuelva parte activa en la detección y denuncia del fraude.

Más allá de las facultades punitorias por parte del Estado, considero que resulta de vital importancia concientizar acerca de los fines perjudiciales que tiene la evasión en tanto que destruye la solidaridad intergeneracional dado que desfinancia el sistema.

Por ello, es tan importante para todos que la administración de la Seguridad Social sea eficaz. Su eficacia es un principio de igualdad: a mayor eficacia, el fraude será menor, la recaudación será mayor y el reparto de los beneficios sociales será más equitativo, habrá más para todos. El fraude de uno lesiona los derechos de todos.

La evasión es entendida como una conducta defraudatoria para sustraerse al pago del tributo una vez generado el hecho imponible, esta es la tipicidad característica de este delito; es decir verificado el hecho jurídico que le ha dado nacimiento a la obligación tributaria, y con el conocimiento cierto o comprobado de ello, hay una intencionalidad manifestada por declaraciones engañosas, ocultaciones maliciosas o cualquier otro ardid o engaño, con la búsqueda de un fin directo e inmediato de no pagar el tributo a su cargo.

La evasión es una de las principales fuentes de inequidad de los sistemas de Seguridad Social. En efecto, la evasión afecta a la equidad horizontal, puesto que los evasores terminan pagando menos impuestos que aquellos contribuyentes que, con igual capacidad de pago, deciden cumplir sus obligaciones tributarias, encontrando sus causas en una fiscalización deficiente, falta de sanciones al empleador y falta de concientización del trabajador.

En éste sentido, la evasión genera el desfinanciamiento del sistema rompiendo la solidaridad intergeneracional atento que el salario diferido junto con los impuestos, constituyen la “columna vertebral” de la solidez del régimen.

En un mismo tenor, podemos afirmar así que la evasión es efecto y no causa atento que se generó previamente una economía informal producto del amplio campo de evasión laboral y tributaria (falsos autónomos, trabajo no registrado o parcialmente registrado y rubros no remunerativos).

Bibliografía

Organización Internacional del Trabajo Convenio N° 81 sobre la inspección del trabajo en la industrial y el comercio, 1947 (aprobado por Ley 14.329, B.O. 10/10/54, ratificado en 1955).
Recomendación 81 relativa a la inspección del trabajo en la industria y el comercio, 1947. (no requiere ratificación).
Convenio N° 129 sobre la inspección del trabajo en la agricultura, 1969. (aprobado por Ley 22.609, B.O. 24/6/82, ratificado en 1985).
Recomendación 133 relativa a la inspección del trabajo en la agricultura, 1969. (no requiere ratificación)
Protocolo de 1995 relativo al Convenio 81 (no ratificado)
Convenio N° 150 sobre la Administración del Trabajo, 1978. (aprobado por Ley 25.802, B.O. 2/12/04, ratificado con fecha 20 febrero 2004)
Decisiones del Consejo del Mercado Común (CMC): MERCOSUR/CMC/DEC. N° 32/06: Condiciones Mínimas de Procedimiento de Inspección del Trabajo en el MERCOSUR.
MERCOSUR/CMC/DEC. N° 33/06: Requisitos Mínimos de Perfil del Inspector del Trabajo. Resoluciones del Grupo del Mercado Común (GMC).
MERCOSUR/GMC/RES. N° 22/09: Aprueba el “Plan Regional de Inspección del Trabajo del MERCOSUR”.
Ley 24.557 de Riesgos del Trabajo. (B.O. 4/10/95).
Ley 25.212 Pacto Federal del Trabajo. (B.O. 6/01/00).
Ley 25.877 de Ordenamiento del Régimen Laboral. (B.O. 19/03/04).

Ley 26.940 de Promoción del Trabajo Registrado y Prevención del Fraude Laboral. (B.O. 2/06/14).

Crea el Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL).-

Ley 27.430.- Régimen Penal Tributario. (B.O. 29/12/17).