EL RECURSO DEL INC. B) DEL ART. 62 DE LA LEY 23.551

EMILIANO ALBERTO PEREZ

1. Introducción:

El presente trabajo tendrá por fin abordar una especial vía impugnatoria prevista en el actual régimen sindical argentino analizándolo en forma integral a fin de poder lograr arribar a conclusiones relativas a los diversos aspectos y cuestiones procedimentales de la misma.

El instrumento adjetivo bajo estudio será el “recurso” establecido en el inc. b) del art. 62 de la Ley 23.551. El mismo cuenta con una especial complejidad dado por el vacío normativo en el diseño legislativo sindical, a lo que se suman los diversos criterios jurisprudenciales y doctrinarios relativos a su naturaleza jurídica no siempre en sentido coincidente, ni uniformes. 

A tales fines, se realizará de un análisis que no podrá prescindir de una revisión histórica, siendo que no resulta ser esta la primera vez que una legislación sindical en Argentina crea este instrumento impugnatorio, como asimismo tampoco, la especialmente compleja tarea de tratar de dilucidar su verdadera naturaleza jurídica. Este último aspecto será de gravitante importancia ya que ello permitirá, más fácilmente, determinar el régimen jurídico aplicable y sus proyecciones prácticas.

La tarea no resulta sencilla, dada por el escaso abordaje que ha recibido, como por el hecho de que la mayor producción doctrinaria que puede encontrarse se ha centrado desde una visión contenciosa-administrativa y generalista sobre los llamados recursos directos propios del derecho administrativo. En efecto, siendo que la vía procesal bajo estudio constituye un mero medio al servicio del fin de concretizar los derechos sustanciales en juego, se deberá prestar especial atención al principio rector de la libertad sindical, que lo atraviesa hasta el punto de modelar dicho “recurso” con notas características e inigualables. 

Dicho principio modelador, junto con la más reciente jerarquización constitucional y convencional de garantías integrativas de la tutela judicial efectiva, le imponen al operador jurídico una indispensable visión sobre el dicho “recurso” que se proyecta en todas las etapas de su tramitación procesal. A todo ello, deberá adicionarle la implicancia que podría tener el reciente régimen general sobre recursos directos 

Las conclusiones se centraran en verificar: a) la naturaleza jurídica del “recurso”; b) las materias sobre las que versa; c) los sujetos legitimados; d)  el trámite procedimental aplicable; e) su  eventual amplitud probatoria y de análisis fáctico. f) su efecto suspensivo y g) los alcances de la revisión judicial.

2. Los recursos en la ley de asociaciones sindicales (Ley 23.551)

La Ley 23.551 instaura el régimen especial que regula las asociaciones sindicales en la República Argentina en reglamentación de la manda constitucional del art. 14 bis de la Constitución Nacional, incorporando un conjunto de normas sustanciales, pero también adjetivas. 

Entre estas últimas que regulan diversos aspectos procedimentales se encuentran aquellas relativas a la revisión judicial de ciertos actos asociacionales o administrativos. La legislación regula dos vías para que se efectúe el acceso a la instancias judiciales: una por vía de demanda (instituida en los inc. a) , c) d) y e) art. 62 LAS) y otra por vía de recurso (art. 59, 60 e inc. b) y f) art. 62 LAS).  En este trabajo, se va a analizar específicamente la particular vía recursiva 

Como bien lo enseña Eduardo Álvarez “la ley 23.551 en su artículo 61 consagró un principio general terminante acerca de la revisión judicial de lo actuado” en sede administrativa.  

3. Tipos de Recursos.

La legislación sindical actual crea varios recursos que pueden categorizarse de conformidad con el especial régimen jurídico al que están sometidos:

1. el recurso del inc. b) del art. 62 de la Ley 23551;
2. el recurso del art. 32 e inc. f) del art. 62 de la Ley 23.551;
3. el recurso del art. 59 de la Ley 23.551;
4. el recurso del art.  59 y 60 de la Ley 23.551.

Ciertamente los dos últimos, si bien podrían agruparse conjuntamente por constituir el art. 60 una norma de reenvío, las particularidades especiales de la materia a la que se relaciona (conflictos intra asociacionales) lo modela de ciertas cualidades sustancialmente diferenciales al art. 59 lo cual complejiza la compatibilización de ambas normas, por lo que estimamos conveniente asignarle una categoría diferencial.

El presente trabajo se centra exclusivamente respecto al recurso del inc. b) del art. 62 de la Ley 23.551.

4. El recurso del inc. b) art. 62 de la Ley 23.551. 

La doctrina no se ha detenido en esbozar una definición de este instrumento procesal. Ciertos autores le dan un matiz especial y característico que lo harían distinto de los demás recursos judiciales (también llamados directos) que por vía de legislación específica crea el legislador para la revisión judicial efectiva de los actos administrativos definitivos. 

Esbozar una conceptualización en este caso no resulta ser una tarea sencilla ya que rayana justamente con un debate no saldado en la doctrina y jurisprudencia sobre su real naturaleza jurídica. 

Eduardo Álvarez se inscribe en aquella tendencia que vincula el instituto procesal bajo estudio con el recurso judicial de apelación. Explica el autor, este se refiere a una tipología: 

que tienen por objeto conjurar omisiones del poder administrador, en cumplir con algunos actos debidos, como ser conceder una inscripción gremial o una personería, o decidir una contienda intersindical de encuadramiento. (…) el recurso, como tal, está pensado, en principio, para la revisión de aquellos actos que, más allá de su origen, exceden la calificación de administrativos típicos y participan de una esencia jurisdiccional o cuasijurisdiccional. El órgano judicial en ese supuesto lo revisa en plenitud por medio de una estructura adjetiva similar a la que se utiliza para el examen de sentencia en el marco de la doble instancia y, más allá de los reproches metodológicos que podría suscitar el artículo 62 de la ley 23.551, los supuestos que comprende se adecuan de una manera cabal a la conceptualización general efectuada.

Para esta postura, el recurso del art. 62 L.A.S. guardería analogía con el recurso judicial de apelación contra sentencias judiciales definitivas que instituye la ley 18.345 en su art 116, contando por tanto con los límites, alcances y características del mismo. 

Frente a dicha posición, existe otra de aquellos que sostienen que pese a su titulación como “recurso”, en verdad es una plena acción. Entre ellos se encuentran Néstor Corte, López Guillermo, Rodríguez Mancini y Vázquez Vialard.

Esta segunda postura, parece adscribir a la tendencia general que, sin decirlo, entendería que el recurso del art. 62 de la Ley 23.551, no se trata ni más ni menos que una especie dentro del género, propio del derecho administrativo, de los denominados “recursos directos”. 

Como bien lo enseña Tomas Hutchinson los recursos judiciales directos son:

acciones procesales administrativas de conocimiento limitado y trámite rápido, que suelen estar establecidos por normas que asignan a organismos administrativos facultades para resolver controversias entre partes —que pueden ser el particular y la Administración— aplicando el derecho, aunque no en forma definitiva, estableciéndose en consecuencia estas acciones, inadecuadamente denominadas recursos, dado que el procedimiento administrativo no constituye nada equivalente a una primera instancia judicial. 

Gordillo lo expresa también con claridad: “La interpretación constitucional es obvia: Dado que la administración no ejerce jurisdicción, mal puede haber recurso contra un acto suyo ante la justicia: Es siempre acción” expresa que la “apelación” propiamente dicha “sólo funciona entre los diversos grados que constituyen las instancias del Poder Judicial. 

Sostiene que la CSJN ha sentado dicha posición de que, aunque la ley usará el término “recurso,” se trataba en realidad de una “acción contenciosa.

Como puede verse el debate no es baladí, ya que del correcto encuadramiento normativo del instituto procesal bajo estudio surgirá el régimen aplicable con las consecuencias que en la aplicación práctica pueden tener profundas implicancias negativas o positivas para las partes interesadas.

Adelanto al lector que adscribo a la segunda postura, la cual ha sido seguida por ciertas Salas de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.

5. Marco Histórico

A fin de sustentar dicha postura, el repaso de los antecedentes históricos permite a mi juicio echar luz sobre dicha concepción.

El primer régimen sindical con aplicación práctica (Dec. 23852/45) no preveía una vía recursiva de contralor amplio judicial. Por su parte el venidero Dec. 9270/56 tampoco innovó al respecto.

Es recién con la Ley 14.455 que el instituto bajo estudio tiene carta de ciudadanía en régimen jurídico sindical argentino, dado que el mismo preveía la recurribilidad de las decisiones administrativas mediante su art. 37. Esta norma permitía “recurrir” los actos de la autoridad administrativa laboral que denegaban la personería gremial, que la suspendían o dejaban sin efecto. Por su parte mediante el plenario 68 de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en autos “Unión Obrera Metalúrgica c/Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”, se consagró jurisprudencialmente la recurribilidad de los actos administrativos relativos al otorgamiento (ya no solo denegación o suspensión) de personerías gremiales, lo que el Eduardo Álvarez considera un antecedente del actual recurso 62 LAS. 

La doctrina de dicha época se expedía sobre la naturaleza jurídica de dicho nuevo instrumento. Rodríguez Mancini por un lado expresaba: 

la denominación que la ley contiene respecto del “recurso” contra la decisión del ministro de Trabajo no es correcta estrictamente ya que se trata de una acción judicial – la primera intervención jurisdiccional – limitada en cuanto a las instancias, ya que debe interponerse (iniciarse) ante la Cámara de Apelaciones. En cuanto a la extensión de la revisión debe entenderse que es amplia, sin limitación de ninguna especie y así lo ha interpretado la jurisprudencia de la Cámara, adecuando de esta manera el procedimiento a la necesaria garantía del derecho de defensa. 

El autor señalaba que dicho recurso “se acomoda” a la garantía que establece el Convenio 87 de la OIT excluyendo la posibilidad de las organizaciones sindicales a estar sujetas a una disolución o suspensión por vía administrativa. 

Asimismo, de los votos del mismo plenario Nro.: 68 mencionado pueden observarse iguales consideraciones. El camarista Cattaneo expresaba:

la naturaleza que cabe reconocerle al mencionado recurso del art. 37 de la ley 14.455 no es otra que la de una acción, aunque esté reglamentado con las formas de un recurso de apelación. (…) No puede hablarse de apelación porque esta sólo procede entre quienes se encuentran en situación de jerarquía de dependencia lo que no acontece con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Cam. Nac. de Apelaciones del Trabajo; a lo que se añade que tampoco puede atribuirse a aquel la calidad de “juzgado de 1ª instancia” porque conforme el principio constitucional de separación de poderes, el Poder Ejecutivo y con más razón a sus secretarios, les está vedado ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas. 

Recién con la Ley 20615 en su art. 45 puede observarse una cierta simetría con el diseño actual del art. 62. Dicha norma amplía el “recurso” no sólo contra actos del Ministerio de Trabajo que deniegue el otorgamiento, produzca la cancelación o afectará los alcances de una personería gremial, sino incluso para la denegatoria tácita en su otorgamiento por el transcurso del plazo (aspecto que la ley 23.551 canaliza por vía de demanda ordinaria), y contaba con un régimen de regulación procedimental similar al actual. Aun en el marco de dicha normativa, la doctrina y jurisprudencia volvió a ratificar el encuadramiento jurídico de dicho “recurso” dentro del ámbito de las acciones judiciales. Asimismo, se sostuvo que la finalidad del instituto en cuestión era la de “Posibilitar un más amplio contralor jurisdiccional de las decisiones administrativas y de consiguiente a limitar «el poder discrecional administrativo’”, lo cual ratifica la vía de la acción por sobre la restrictiva de la apelación. 

Por último, en el antecedente inmediato a la ley actual, la ley 22.105, en su art. 62, se amplía la cantidad de supuestos revisables relativos a actos que “dispongan inhabilitaciones de representantes gremiales” o “resuelvan cuestiones de encuadramiento sindical”. Respecto al mismo, Vázquez Vialard sostenía que:

no obstante la denominación que le confiere la ley, se trata de una acción, algunos autores la llaman “acción recursiva”, sometida a plazos y recaudos especiales.  No se trata de una apelación, ya que procesalmente este corresponde a un pedido de revisión ante el superior jerárquico. El Poder Judicial no tiene esa característica respecto de la autoridad administrativa; si bien le está encomendada la solución de los conflictos en que están en juego derechos subjetivos, en el caso del grupo que considera que se le han sido conculcados por una resolución del Ministerio de Trabajo, no es órgano de alzada respecto de este, al que se le ha encomendado la aplicación de la ley. 

6. El imprescindible control judicial suficiente de la actividad administrativa.

Hutchinson sostiene que en materia de control jurisdiccional de la Administración, Argentina ha adscripto al sistema judicialista o de instancia única, que consiste en atribuir el control de la actividad de la Administración al órgano judicial – a diferencia del sistema francés, administrativo, o de doble jurisdicción que consiste en atribuir dicho control a un organismo administrativo – ello con sustento en los art. 18, 109 y 116 de la Constitución Nacional y que a diferencia de otros países donde la decisión administrativa pudiera quedar exenta de control judicial, ello no resulta posible en nuestro país, fundamentalmente por la terminante cláusula 109 de la C.N. que veda al Poder Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales. Esto lo lleva a sostener que nuestro sistema judicialista es pleno, imperando por tanto un sistema de unidad de jurisdicción. 

No obsta a la afirmación esbozada, como bien señala el autor, que se haya reconocido constitucionalmente la posibilidad de que órganos de la administración puedan dirimir controversias entre particulares, ejerciendo una función materialmente jurisdiccional, ya que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Fernandez Arias” ha sostenido su constitucionalidad depende de que sus pronunciamientos quedarán sujetos a un control judicial amplio y suficiente y que en materia de controversias entre particulares  ello implicaba: a) los litigantes debían tener derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) los tribunales administrativos no podían contar con la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial; y c) la mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad era insuficiente para tener por cumplido el recaudo. 

En definitiva, conforme la postura de dicho autor, la actuación de la administración, incluidas aquellas denominadas “cuasijurisdiccionales”, se encuentran necesariamente sometidas al contralor de un órgano judicial competente y natural para el caso.

En este punto en la evolución legislativa de nuestro país, diversos regímenes fueron creando institutos especiales para lograr la revisión judicial de los actos de la administración en ejercicio de ciertas facultades atribuidas por el ordenamiento jurídico. No pocas veces dicho contralor se instituyó mediante la figura jurídica de lo que se llamó “recurso”, “recurso de apelación” o “recurso directo”, que como se adelantó no era sino otra forma procesal de canalizar la acción judicial, distinta por tanto a la “demanda”, siendo en general su nota diferenciadora y característica la de tramitar en una única instancia judicial, aunque existen excepciones.

Ciertamente, no todos los recursos previstos en la legislación sindical controlan un previo ejercicio de una función cuasi jurisdiccional de la administración, ni tampoco inclusos todos ellos están exclusivamente previstos para la revisión de actos administrativos, ya que también proceden contra actos privados asociacionales (vg. art. 59 y 60 L.A.S). 

Sin perjuicio de ello, no dudo en que dichos recursos deben considerarse como una expresión del llamado “control judicial suficiente”, y en consecuencia, se deben encontrar alcanzados por las notas de suficiencia y amplitud, disipándose cualquier interpretación restrictiva sobre sus alcances.

Cabe destacar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que: 

para que se preserve el derecho a un recurso efectivo, en los términos del artículo 25 de la Convención, es indispensable que dicho recurso se tramite conforme a las reglas del debido proceso, consagradas en el artículo 8 de la Convención. 

Además, que esta garantía 

se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos 

En estos términos entiende 

que existe una revisión judicial suficiente cuando el órgano judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisión del órgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los hechos. Por el contrario, esta Corte estima que no hay una revisión judicial si el órgano judicial está impedido de determinar el objeto principal de la controversia, como por ejemplo sucede en casos en que se considera limitado por las determinaciones fácticas o jurídicas realizadas por el órgano administrativo que hubieran sido decisivas en la resolución del caso. 

El actual camarista Enrique Catani, en criterio que comparto ha señalado: 

la legitimidad constitucional de la intervención primaria conferida por la ley al órgano de administrativo de origen, aunque se acepte, pese a la sustracción de la materia de la jurisdicción de los jueces o juezas ordinarios y naturales, está en todo caso condicionada a que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente, sin limitaciones materiales de ninguna especie, ni en el plano fáctico ni, obviamente en el análisis jurídico, ya que de no ser así, aquélla importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. 

La Corte Suprema de Justicia de la Nación en su precedente “Pogonza”, sostuvo que “el control judicial suficiente se satisface con la existencia de una instancia de revisión ante la justicia en la que puedan debatirse plenamente los hechos y el derecho aplicable” y en estos términos incluso conceptualizó como el recurso de la Ley 27.348 como “una acción en la que las partes tienen derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente y que permite la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que cumpla con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional” cumpliendo así con el carácter de “amplio y suficiente”. 

Comparto con Horacio Schick que: 

La instancia administrativa jurisdiccional–y no un mero reclamo administrativo previo– es válido en la doctrina de la CSJN desde “Ángel Estrada” en adelante, pero en la medida que el debate pueda ser trasladado a los estrados judiciales de un modo amplio, es decir que el acceso a la justicia esté garantizado en amplitud de debate causal con la extensión probatoria adecuada. Cuando se trata de pronunciamientos jurisdiccionales emanados de órganos administrativos debe garantizarse su sujeción a un control judicial con esa calificación a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior. De lo contrario no obstante hallarse protegido por la garantía del art. 18 CN, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, se ve privado de una tutela judicial efectiva, porque la tornan ilusoria.

7. El principio modelador de la libertad sindical 

Amadeo Alocatti sostenía que las leyes de forma deben estar íntimamente vinculadas a las leyes de fondo desde que aquellas se proponen poner en movimiento los derechos reconocidos por estas” y que por ello “en consecuencia habida cuenta de la especial naturaleza de las normas sustantivas en el orden laboral, las procesales deben indudablemente adaptarseles pues si no los derechos que aquellas conceden a los trabajadores correrían riesgo de ser ilusorias”.

Hugo Mansueti sostenía con total claridad que “las normas del proceso laboral son las que tienen como objetivo principal, llevar a la práctica, a la vigencia efectiva, esas normas laborales de fondo”, en este sentido dichas normas, “son las encargadas de encauzar su accionar hacia la aplicación del derecho sustantivo” y que “En gran medida, que dichas normas logren su concreción en la práctica, dependerá del correcto diseño de las normas procesales y los criterios judiciales de interpretación y aplicación del derecho de fondo”.

Resulta claro, por tanto, que estos “procesos sindicales de revisión”, como lo es el recurso del art. 62 de la Ley 23.551, debe contar con una fisonomía procesal propia que permita realizar y concretar el principio de libertad sindical en sus diversas facetas. No es ocioso recordar que el recurso bajo estudio constituye un medio o instrumento, al servicio de los administrados y particulares interesados, para controlar que la actuación de la administración no se aparte de las garantías y derechos sindicales que les asisten. La plena efectividad de la libertad sindical es el fin perseguido por dicha “acción de revisión”. En este sentido, Eduardo Álvarez destaca que la “judicialización” con intensidad de todo lo referente tanto a la vida interna de los sindicatos como a las relaciones, muchas veces conflictivas, entre éstos y el poder estatal, ha sido uno de los objetivos característicos de la Ley 23.551, lo cual constituye un medio para garantizar y fortalecer la libertad sindical, y un límite a la discrecionalidad y potestades de la autoridad administrativa.

Leonardo Ambesi ha conceptualizado a la instancia judicial en el derecho colectivo del trabajo, como el ámbito público estatal determinado por su competencia en la rama judicial del Estado, cuya función consisten en corregir la eventual existencia de excesos u omisiones en la actividad que se desarrolla al amparo del universo jurídico reconocido a la libertad sindical y a la autonomía colectiva, asegurando, mediante la sustanciación de los procedimientos establecido al efecto, la necesaria coordinación que deber regir entre las distintas instancias del sistema. Con mayor presión respecto al control judicial de la actuación administrativa en el régimen de asociaciones sindicales, expresa que las reglas básicas de evaluación de la actividad administrativa cuando examina los alcances de la injerencia estatal en la vida de los sindicatos, gira – esencialmente- en torno a los criterios de la prudencia y de restricción al avance estatal injustificado, como derivación de los principios de autonomía y libertad sindical aplicados en cada caso.

Por tanto, la libertad sindical aparece como un principio modelador del proceso judicial de revisión, ejerciendo una influencia decisiva sobre el mismo, que se proyecta en sus diversas etapas de conocimiento, prueba, sentencia y ejecución, ni más ni menos para evitar que el instrumento procesal se torne ilusorio. 

En esta finalidad puede verse un fuerte punto de contacto con la garantía de tutela judicial efectiva, que exige justamente la existencia de un recurso idóneo, efectivo y rápido y al respecto se sostiene que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Esto último ocurrirá si el “recurso” no sirve, (ya sea por sus características, trámite, presupuestos, etc.) para cumplir su objetivo. Queda claro entonces que todas estas garantías constitucionales inciden en el “diseño” que el Estado (incluso el poder judicial, con su interpretación) deben darle al “recurso”. 

8. Concepto y naturaleza jurídica

En definitiva, según mi parecer, tanto el recurso del inc. b) del art. 62, como los mencionados, en los art. 32 e inc. f) del art. 62; art. 59 y 60 de la Ley 23.551, constituyen en rigor de verdad, “recursos judiciales directos” por los que se canaliza una acción judicial de impugnación de única instancia de amplio margen de conocimiento y prueba, direccionado a la revisión rápida en instancia definitiva de determinados actos administrativos o asociacionales. Parafraseando a Benito Pérez, podemos sostener que se tratan de verdaderos “procesos sindicales de revisión”. Su razón de ser es que “a través de esta vía se pretende un control más rápido, pero no por ello menos pleno y siempre rodeado de las garantías constitucionales que emanen del Estado de Derecho”. Resulta claro que en el “recurso” bajo estudio el margen de revisión únicamente abarca a actos “administrativos” y no así los “asociacionales” que quedan reservados para los art. 32 e inc. f) del art. 62; art. 59 y 60 de la Ley 23.551.

Dicha conclusión queda por tanto justificada en qué; 1) no cabe asimilar al órgano administrativo con uno judicial, ni la instancia administrativa con la instancia judicial, sin perjuicio de que realicen tareas materialmente jurisdiccionales; 2) El órgano judicial encargado de resolver el recurso no resulta superior jerárquico del administrativo; 3) Lo resuelto por el órgano administrativo carece de la posibilidad de constituirse en cosa juzgada judicial; 4) El acceso a la instancia judicial es una garantía del administrado a la tutela judicial efectiva y el control amplio y suficiente, que no logra satisfacerse con las limitaciones recursivas que la legislación adjetiva diseña para el recurso de apelación: 5) Avalar la limitación o restricción que tienen los recursos de apelación (vg. en cuanto posibilidad de ofrecer prueba, alegar sobre nuevos hechos, incluir otro tipo de pretensiones incluso cautelares, etc.) lleva a atribuir al órgano administrativo facultades de juez al tornar con autoridad de ley y firme lo por este decidido, violando el art. 109 de la C.N.

Por otro lado, cabe destacar que dichos recursos de la ley sindical, se inscriben como una de las medidas necesarias y apropiadas para garantizar el libre ejercicio del derecho de sindicación (cf. art. 11 del Convenio OIT nro. 87) y un medio de protección adecuada contra todo acto de injerencia (art. 5 del Convenio OIT nro.: 98).

9. Análisis Procedimental. Aclaración previa.

Previo a iniciar el análisis respecto al trámite procedimental que corresponde asignarle al recurso bajo estudio, me parece necesario destacar los postulados efectuados por Carlos Balbin, al analizar la complejidad del tema bajo estudio. El autor en su ponencia evidenciaba la múltiple problemática que dicho instituto trae tanto para el justiciable como para el juzgador, ante la laguna normativa, en la casi totalidad de los casos. Ante dicha situación sostiene con total claridad: 

¿Qué es lo que hace un juez, si analizamos sentencias tocantes a las reglas de los recursos directos? Va “recortando” distintos institutos de cada una de estas vías [se refiere al proceso ordinario, el recurso de apelación concedido libremente o en relación] y va armando, en cada caso particular, un procedimiento propio. ¿Esto es razonable o irrazonable? ¿Significa darle mucho poder al juez? Más allá de esta perspectiva, me importa destacar que, en determinados contextos, esto conduce a la negación o recorte de los derechos. Por eso, para finalizar, creo que, más allá de las propuestas concretas que puedan hacerse, es de gran importancia analizar este instituto de los recursos directos desde la perspectiva de los derechos. Así como el hecho de si el recurso directo y su interpretación judicial en un contexto de ausencia normativa lleva a un escenario de ensanchamiento o, por el contrario, de recorte o negación de derechos.

El norte perfilado por el reconocido jurista – que se encuentra integrado por los mandatos constitucionales de tutela judicial efectiva y acceso a la justicia como, asimismo, en este caso, por la garantía de libertad sindical -, será el prisma a través del cual se intentará realizar el análisis y sentar posición. 

10. Materias sobre las que versa el recurso.

Un gran primer debate en la doctrina y jurisprudencia, surge respecto a sobre qué asuntos puede versar e interponerse el recurso del art. 62 de la Ley 23.551. Las diversas posiciones doctrinarias que se abren paso, sin lugar a dudas surgen de las expresiones vagas y amplias de dicha normativa al referirse a “resoluciones administrativas definitivas que decidan sobre el otorgamiento, de personería gremial, encuadramiento sindical u otros actos administrativos de igual carácter”, sumado a la impresión del art. 61 que se refiere a “Todas las resoluciones definitivas de la autoridad administrativa del trabajo en la materia regulada por esta ley”.

No cabe dudas que el recurso resulta admisible respecto: 

a) otorgamiento de personería gremial. En este punto se consagra como se vio la doctrina plenaria de la CNAT (Nro.: 68) ya citada. Aclaramos que, pese a que la norma se refiere exclusivamente al otorgamiento, sin embargo, quedan comprendidas aquellas decisiones que deniegan expresamente la misma. Por otro lado, a diferencia de otros regímenes, la situación de denegatoria tácita por transcurso del tiempo no queda abarcada por dicho recurso, a diferencia de regímenes anteriores (20.615, 22.105), habiéndose previsto una vía especial la “La demanda por denegatoria tácita de una personería gremial” (inc. c) art. 62 L.A.S.). Néstor Corte incorpora además dentro de las materias recurribles el posible “retiro” o “suspensión” de la personería gremial, sin embargo, la autoridad administrativa del trabajo carece en función de la nueva ley sindical de atribuciones para dictar, per se, actos administrativos a tales fines, encontrándose únicamente facultada para deducir peticiones en tal sentido en sede judicial (conf. inc. 3 art. 56), aspecto ratificado por el autor. Cabría cuestionarse si el acto por el cual la administración ordena deducir dicha acción judicial y peticionar la suspensión o retiro, será recurrible. Sin perjuicio de lo anterior mencionado, cabe destacar que la Cámara del fuero ha sentado la jurisprudencia que procede dicho recurso, en todo asunto o cuestión que pudiere afectar, de alguna manera, la personería gremial.

b) encuadramiento sindical. Nuevamente se recepta la doctrina de ciertas jurisprudencias de la Cámara laboral y se reproduce en ello la Ley 22.105, que fuera la primera en incorporarlo expresamente. Siendo el procedimiento de encuadramiento sindical pasible de encauzarse por diversas vías en forma sucesivas pero distintas (asociacional, administrativa o judicial), cabe aclarar que la resolución definitiva a la que hace referencia este “recurso” es exclusivamente a aquella dictada por la autoridad administrativa del trabajo.  En efecto, no procede la presente acción respecto a los actos definitivos emitidos por el órgano asociacional (cf. art. 59 LAS), ni obviamente aquellos emitidos por la autoridad judicial, ya que estas tramitan directamente ante la C.N.A.T. en virtud de la demanda del inc. e) del art.  62, siendo estas únicamente pasibles de recurso extraordinario federal o de inaplicabilidad de ley (art. 288 y 289 C.P.C.C.N.). 

c) “otros actos administrativos de igual carácter”. Esta frase de tinte vasto ha dado lugar a diversas interpretaciones. El Procurador Fiscal en su dictamen respecto al famoso precedente “Juárez” de la CSJN, sostuvo que, dichos “otros actos”: 

son los que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dicta en asociaciones ejercicio de sus atribuciones exclusivas de control y fiscalización de los actos de organización y funcionamiento de las organizaciones sindicales, es decir: aprobación de estatutos y sus modificaciones, resolución de impugnaciones contra cualquiera de los actos del proceso electoral, decisión sobre las retenciones que deben efectuar, los empleadores, de los importes por cuotas de afiliación u otros aportes exigibles a los trabajadores, como así también, los excepcionales supuestos de “intervención directa” contemplados en el inciso 4º del artículo 56. (…) En suma, es procedente el recurso directo ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo contra los actos administrativos de la Autoridad de Aplicación que versen sobre las materias propias de su función de control exclusivo que sean de carácter “definitivo”, o sea, que resuelvan sobre la cuestión de fondo y que no se trate de cuestiones procedimentales y que agoten la instancia administrativa.

Por su parte la CSJN dejó sentado en dicho precedente que la ley expresa “igual carácter”,

obviamente en referencia a que se trate de actos “definitivos” (condición requerida en la frase anterior) pues resulta lógica y jurídicamente inadmisible que el “carácter” a que alude la ley en este caso a los efectos de la admisibilidad del recurso, se refiera a la materia que se trata en dicho acto y no a la naturaleza del acto impugnado.

En otras palabras, con “carácter”, según el Máximo Tribunal, la norma se está refiriendo a la naturaleza definitiva acto, y no a que la materia sobre la cual versa el acto guarde analogía o similitud con el “otorgamiento de personería gremial” o “encuadramiento sindical”. 

Sin perjuicio de ello, dicha parte de la norma, ha sido interpretada en conjunto con el art. 61 de la misma ley, En este sentido, Eduardo Álvarez expresa que, tanto la jurisprudencia de la Cámara como del Ministerio Público Fiscal, ha interpretado la frase “resoluciones definitivas de la autoridad administrativa del trabajo en materia reglada por esta ley…” en el sentido de que se refieren únicamente a las que se ciñen “a lo vinculado a la vida interna de las asociaciones sindicales”.  En definitiva, se comparte la postura de la camarista Graciela Craig quien sostuvo que: “la referencia que el inc. b) del art. 62 de la norma legal efectúa a: 

“…actos administrativos de igual carácter…” se refiere a resoluciones definitivas de la autoridad administrativa que agotan dicha instancia en materias reguladas por la Ley 23.551; toda vez que si sólo se refiriera a aquellas que decidan sobre personería gremial y encuadramiento sindical carecería de sentido la inclusión de la previsión de “…otros actos administrativos de igual carácter.

Con todo, la jurisprudencia del fuero parece ser pacífica en aceptar dicha vía recursiva en los siguientes casos: impugnación de actos administrativos que declaren ineficacia jurídica de elecciones sindicales, reuniones del órgano directivo,  congresos o asambleas;  cancelaciones de personerías gremiales: designaciones de un delegado normalizador en los términos del art. 56 L.A.S.. Respecto a las resoluciones relativas a elecciones de delegados hay posiciones disímiles. Guillermo López incorpora como supuesto los casos de denegatoria injustificada de la aprobación de los estatutos.

d) Inscripción gremial: Este supuesto presenta aristas debatidas que requieren algunas precisiones al no estar expresamente contemplado en la norma. No parece caber duda en la jurisprudencia que la denegatoria expresa de la inscripción gremial forma parte del elenco de resoluciones administrativas pasibles de ser recurridas por vía de este recurso. Igual consideración ha merecido aquellos supuestos en donde si bien se otorgó la misma no la fue otorgada en la totalidad de los términos o extensión en que fuera peticionada por el interesado, lo cual puede ser entendido como un caso de denegación parcial. Distinto es el supuesto de la denegatoria tácita ya que esta situación tiene un andarivel particular al amparo de la demanda del inc. d) del art. 62 Ley 23.551. Pero lo especialmente debatido, son las resoluciones relativas al otorgamiento que pretenden ser discutidas por sujetos distintos a los peticionantes (vg. otras asociaciones sindicales), la jurisprudencia no suele expedirse respecto a la vía intentada, sino que canaliza el rechazo generalmente en base a la falta de legitimación del impugnante.

e) Supuestos excluidos: Así con todo, el Ministerio Publico Fiscal ha dicho respecto al recurso del inc. b del art. 62 que:  

la vía no resulta procedente cuando se polemiza en torno a la constitución de una comisión negociadora de una paritaria, en tanto la norma se ciñe exclusivamente a aquellas cuestiones vinculadas a la vida interna de las asociaciones sindicales o a los conflictos de representación entre estas, y no es viable cuando se polemiza acerca de la interpretación de los convenios colectivos, el encuadramiento convencional, la constitución de la comisión negociadora de una paritaria o el proceder del empleador frente al sindicato mismo

Por ello no resulta la vía correspondiente para impugnar resoluciones administrativas que homologan convenios colectivos de trabajo; o que interpretan convenciones colectivas; se expiden sobre la integración de las comisiones negociadoras u otras vicisitudes de la negociación colectiva.

Sin perjuicio, la aplicación de dicha doctrina no resulta lineal. Ha habido excepciones en varios casos donde se dictan resoluciones que se resuelven elípticamente cuestiones de encuadramiento sindical o convencional, o bien se afectaban personerías gremiales preexistentes, habilitando el recurso. 

e) En caso de duda, interpretación restrictiva: Por último, cabe destacar, con todo, que se suele pregonar un criterio restrictivo sobre su admisibilidad bajo los siguientes fundamentos: 

esta Sala y mayoritariamente las demás que integran esta Cámara, en concordancia con lo señalado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el art. 62 de la ley 23.551 debe ser interpretado con carácter restrictivo, porque implica una excepción al principio de doble instancia y sólo admite la competencia originaria de esta Cámara en los supuestos específicamente previstos (ver, entre otros, Dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema, CSJN C.885.XLV “Unión de Trabajadores Hoteleros Gastronómicos c/Unión de Trabajadores Supermercados California S.A. s/Ley de Asociaciones Sindicales” – T. 333. P.1401 – 10/8/2010; SI 58815 del 22/2/2010, in re “Sindicato del Personal de Industrias Químicas y Petroquímicas de Zárate c/ Asociación de Trabajadores de la Sanidad Argentina s/ Ley de Asoc. Sindicales” del registro de esta Sala en una anterior integración).

11. La “Recurribilidad” ante el silencio de la Administración.

Otro aspecto relativo a la viabilidad formal del llamado “recurso” del inc. b) de la Ley 23.551, se refiere a su posible articulación ante el silencio de la administración, ante una petición o pretensión administrativa, articulando así la llamada “denegatoria” tácita de la misma, y con ello el agotamiento de la vía administrativa. 

La situación práctica jurídica se evidencia con claridad, cuando ante una pretensión sea esta impugnatoria o no, la administración guarda silencio, dejando pasar el plazo legal establecido omitiendo emitir un acto administrativo expreso. Esta situación con el antiguo procedimiento administrativo, requería en algunos casos articular un pedido de pronto despacho, en otros casos, como respecto al pedido de inscripción gremial o personería gremial la misma ley sindical prevé acciones expresas ante dicha situación (inc. c) y d) art. 62 de la Ley 23.551). Sin embargo, la actual Ley 19.549 ha eliminado en forma general, la necesidad de instar el pronto despacho administrativo, y, por tanto, el mero transcurso del plazo legalmente estipulado para expedirse, permite al interesado tener por configurado el “silencio” de la administración, a la cual la propia ley mencionada da dos efectos y sentidos posibles: positivo o negativo ante situaciones diversas. No es materia del presente analizar los casos de silencio positivo, sino simplemente señalar, que ocurre respecto a la posibilidad de ocurrir a la vía impugnativa del “recurso” bajo estudio, cuando efectivamente estamos en presencia de un silencio negativo.

Como bien se señaló, el nuevo art. 10 de la Ley 19.549 expresa que como regla las pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto, se interpretan como negativa, ante el transcurso del tiempo legalmente estipulado, solo ante una disposición expresa esta podrá conferir al silencio sentido positivo. Asimismo, expresa que el interesado “podrá” (lo cual constituye una facultad) tener por configurado el “silencio de la Administración” ante el transcurso del plazo. En materia de recursos administrativos, ni antes ni ahora es necesario tampoco pronto despacho, bastando el mero transcurso del plazo para resolverlos, para que también opere el silencio.

La problemática a tratar, es si ante dicho “silencio”, entendido como una denegatoria tácita, resulta viable y formalmente admisible interponer el “recurso” del inc. b) del art. 62 la ley sindical, o si indefectiblemente hay que forzar una decisión expresa de la administración. 

Al respecto, en atención a las materias sobre las que versa el “recurso” bajo estudio, cabe realizar algunas precisiones: a) respecto a una eventual “denegatoria” tácita de la inscripción gremial o bien de la personería gremial, dichas situaciones ya se encuentran resueltas por el ordenamiento sindical, en los inc. c) y d) respectivamente, y por una vía de “demanda”, por lo cual resulta inadmisible formalmente el “recurso” del inc. b) ante dichas situaciones. 

Por ello, queda, sin embargo, evaluar la viabilidad formal frente a los “otros actos administrativos de igual carácter”, ante ellos, resulta claro que podría tener impacto el debate aquí propiciado, ante la falta de regulación específica.

Entrando en dicho debate, cabe advertir que la jurisprudencia contencioso-administrativa nacional había sentado una posición restrictiva a la admisibilidad, sosteniendo la segunda postura antes señalada, es decir, que el silencio no habilita la instancia judicial. Los motivos mayoritarios se fundan fueron resumidos acertadamente por Juan Antonio Stupenengo en: a) que las normas en juego exigen para la procedencia del recurso un acto administrativo expreso, ello dado que el silencio es una ficción legal – no un acto – a la que se le asigna sentido negativo a la ausencia de actividad volitiva de la Administración, ello no puede ser equiparada a una declaración de voluntad a fin de habilitar el recurso directo; b) que no cabe asimilar la demanda al recurso directo, este último está diseñado respecto a actos administrativos denegatorios expresos ; c) que el recurso administrativo está previstos en regímenes de excepción, por lo que sólo procede ante las causales allí dispuestas y no puede extenderse a otras no previstas en la legislación especial, por ejemplo, silencio administrativo.

La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, parece adscribir a una postura aperturista, al no evidenciarse casos donde se hubiera desestimado la vía por estos motivos. 

Sin perjuicio de ello, a mi forma de ver, la solución que se impone es la relativa a la apertura de la vía judicial, aun cuando la denegatoria sea tácita. Por un lado, el Máximo Tribunal parece evidenciar una postura en este sentido, en el precedente “Biosystems S.A. c/ EN – Mº Salud Hospital Posadas s/ contrato administrativo’, del 11 de febrero de 2014, adhiriendo al dictamen fiscal, expresó que si para acceder a la vía judicial se requiera un acto expreso, la autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con solo no resolver las peticiones, y por tanto para evitar tales exceso nació el instituto del silencio de la Administración, dándole al interesado la facultad de recorrer la vía judicial como si hubiera resolución expresa, aunque no exista. 

Por otro lado, a mi forma de ver, la nueva Ley de Bases permite reforzar la interpretación en tal sentido. En efecto, en el plexo de modificaciones se evidencia una tendencia proteccionista al administrado como así también, una clara postura pro actione. Ello puede observarse en la eliminación del pronto despacho administrativo (art. 10), la amplitud de las excepciones al agotamiento de la vía administrativa, (inc. b art. 23) la amplitud de plazos judiciales para impugnar (art 25 y 25 bis), el carácter suspensivo de la vista ante recursos y acciones judiciales (apart vii inc. g art. 1 bis).  Asimismo, el art. 23 sin distinción entre demanda y “recurso directo”, expresa el administrado cuyos derechos o sus intereses jurídicamente tutelados puedan verse afectados podrá impugnarlo judicialmente cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad contemplado en el artículo 10 de la ley, situación que incluso se replica en caso de silencio ante la interposición de un recurso jerárquico. Por otro lado, el nuevo art. 26 explicita que “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando se configure el silencio de la Administración.”, lo cual evidencia que la denegatoria tácita no es un impedimento para el acceso judicial. 

En definitiva, dicha solución es la que se impone desde la perspectiva de la tutela judicial efectiva, que como garantía constitucional exige tomar medidas a fin de dar efectividad al acceso a la justicia, lo que se vería afectado si ello dependiera de la mera voluntad de la Administración en decidir si dicta o no un acto administrativo en forma expresa. A ello debe aunarse la exigencia proveniente de la libertad sindical como garantía de autonomía colectiva, en tanto, dado que el retardo en la resolución de aspectos que hace a la vida interna (vg. impugnación de elecciones), implican una injerencia indebida por parte del Estado en el funcionamiento, administración, constitución y existencia misma de las entidades sindicales, máxime si se tiene presente que la interposición de recursos administrativos carece de efectos suspensivos. 

12. Competencia Federal.

La competencia para el conocimiento de los supuestos sometidos al recurso del art. 62 de la Ley 23.551 resulta exclusiva y excluyente de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, con asiento en la Capital Federal, por expreso mandato de la ley sindical. 

En este sentido cabe advertir la Ley 23.551 ha instituido como autoridad de aplicación al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (hoy Ministerio de Capital Humano) dependiente del Estado Nacional, y el control jurisdiccional de sus facultades asignadas por ley es también atributo de la Nación, por ello a las competencia ordinaria que tiene asignada la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo conforme Ley 18.345, se le asignó el ejercicio de una competencia federal, como lo es revisar los actos del órgano ministerial actuando como autoridad de aplicación de la ley sindical.

Esta situación incluso justifica que lo resuelto por dicho órgano sea exclusivamente materia de recursos extraordinario federal, quedando ajeno a ser materia de conocimiento por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ante la pretensa intención de aplicar la jurisprudencia del precedente “Levinas”, conforme dicho tribunal lo ha señalado.

13. Legitimación Activa.

En primer lugar, diremos que todo aquel que cuente con un derecho subjetivo o interés jurídicamente tutelado que sea afectado se encontrará legitimado para interponer la presente vía “recursiva”. Al respecto resulta oportuno recordar que recientemente la CSJN en los precedentes “Rizzo” aclaró que: 

para que exista un caso es imprescindible que quien reclama tenga un interés suficientemente directo, concreto y personal —diferenciado del que tienen el resto de los ciudadanos— en el resultado del pleito que propone, de manera que los agravios que se invocan lo afecten de forma «suficientemente directa» o «substancial»” 

Ello implica la necesidad de explicitar de qué modo la aplicación del acto impugnado “les causa una afectación personal, diferenciada de la que, por hipótesis, podría recaer sobre el resto de la población”. En otras palabras, se sostiene la inexistencia del derecho subjetivo a la legalidad, y por ello no basta cualquier interés; concretamente, no alcanza el interés en la legalidad, sino que se torna indispensable un interés calificado ello importa que quien acciona se encuentre personal y directamente perjudicado.

Dadas las materias a las cuales se circunscribe el recurso no cabe duda que las propias asociaciones sindicales interesadas en el marco del procedimiento administrativo se encuentran legitimadas. En cuanto a los procedimientos relativos a las personerías gremiales, estos pueden (aunque no necesariamente) tener carácter bilateral y confrontativo, participando varias asociaciones sindicales: tanto la peticionante como aquella que pudiera verse afectada en su ámbito de representación preexistente. Cualquiera de estas se encontraría legitimada para interponer el recurso, aun cuando no hubiesen sido parte en el procedimiento administrativo por violación al debido proceso (art. 18 CN). 

Respecto a las cuestiones de encuadramiento sindical, en principio estos siempre resultan ser bilaterales o multilaterales, pudiendo participar dos o más asociaciones sindicales con ámbitos de representación en disputa de un colectivo laboral relativo a un establecimiento o empresa particular. La resolución que se dicte en el marco del procedimiento administrativo por la autoridad de aplicación será pasible de ser recurrida por ellos, como, asimismo, por cualquier otra entidad que debiendo ser parte de este no hubiese participado. Más controversial resulta ser la legitimación activa del empleador en cuestión para recurrir dicha resolución. La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo cuenta con sentencias en diversos sentidos, sobre todo luego del precedente de la CSJN “Café la Virginia” donde se sentó la jurisprudencia que se encuentra legitimada la empresa para ser oída en la controversia de encuadramiento sindical y más aún, luego del dictado del Dec 1040 /01 que habilitó al empleador a iniciar en forma originaria la instancia administrativa de encuadramiento sindical (Cf art. 3.). Últimamente ha sostenido su falta de legitimación activa. 

Respecto las otras cuestiones a las que se ha aludido anteriormente, sobre todo en materia de ineficacia de determinados actos que hacen a la vida interna del sindicato, parece pacífica la jurisprudencia en entender que se encuentran legitimados los afiliados de dichas entidades sindicales, tanto en su condición general de electores, asambleístas, o bien, principalmente aquellos que además de dicha condición demuestren un interés específico en participar en la elección como candidato o miembros de agrupaciones. 

Por último, como fuera adelantado anteriormente, la jurisprudencia ha desestimado la legitimación recursiva a las asociaciones sindicales que se oponen a actos de simple inscripción gremial. 

14. Legitimación Pasiva.

Al respecto se suscita una particular discusión, que no es patrimonio exclusivo del presente instituto procesal, sino de todos los recursos directos, relativa a la participación que corresponde asignarle al ente estatal emisor del acto impugnado. Cierta doctrina enmarca los procesos relativos a los recursos directos en lo que se ha entendido como “un proceso al acto, o de protección de la sola legalidad objetiva” en donde el órgano administrativo no interviene en el proceso como parte. 

Respecto a los recursos que instituye la ley sindical, voces como Ernesto Medina expresaba con claridad la posición doctrinal que entiende que la administración no debería ser parte en estos procesos. Al respecto con tintes propositivos expresaba: 

otro tema que debería ser de ineludible de tratamiento es el rol del MTEYSS en la instancia judicial prevista a partir de la interposición del art. 62 de la LAS, como Poder Público Estatal y, en particular, en el ejercicio de sus funciones específicas como Autoridad de Aplicación en materia laboral y en los alcances de la ley 23.551, ya que resulta —a criterio del suscripto— desvirtuado su papel, al ser llamado como parte en aquellos procesos judiciales en los que previno. Cabe señalar que la Cartera Laboral se ocupa de las políticas, acciones y normas sobre relaciones laborales, desde elaborar propuestas de leyes hasta establecer las regulaciones sobre el tema, así como todo lo referido a los sindicatos en cuanto a su inscripción y personería gremial, negociaciones salariales, conflictos gremiales, control y oficialización de llamados a asambleas, elecciones, presentaciones de listas y encuadramientos, entre otros temas. Por lo que no corresponde revestirlo de intereses particulares en este tipo de contiendas, ello sin perjuicio de la revisión judicial de sus actos. 

En un precedente bajo el imperio de la ley 22.015, el procurador general ante la Corte Suprema sostuvo una postura coincidente.

Sin embargo, dicha posición ha recibido críticas, donde se pregona la tesis contraria. Así, Marcela von Fischer sostiene que dicha teoría del “juicio al acto” resulta un “criterio incompatible con nuestro sistema judicialista en el que la jurisdicción contenciosa administrativa es plena y no se halla recortada por la interpretación francesa de división de poderes” dado que en rigor de verdad la instancia que se abre “es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración (ésta, predominantemente, potestades en lugar de derechos), entre sí confrontados. No se trata pues de un supuesto proceso objetivo o sin partes”. Sostiene que dicha doctrina conlleva “desconocer la condición de verdadero proceso o juicio que se le ha dado al recurso directo, con plena vigencia de la garantía de la tutela judicial efectiva y el derecho a ser oído”. Concluye por ello que “Entendido, entonces, el recurso directo como un verdadero proceso judicial, deviene inevitable concluir en la necesidad de respetar el principio de bilateralidad en su ámbito” lo cual conlleva a permitir la intervención de la administración en su calidad de parte. En definitiva, dicha conclusión no es más que la derivación de la aplicación del principio de bilateralidad que constituye una exigencia del debido proceso legal y del principio de igualdad. 

En igual sentido, Eduardo Mertekian sostiene, en general que: 

correspondería abandonar definitivamente una terminología adherida al criterio de que el proceso administrativo es un proceso al acto, impregnado del dogma revisor, y dejar asentado que se trata un proceso de amplio debate y prueba respecto de los hechos y de las normas que regulan a esos hechos.

Sin perjuicio del debate doctrinario, ha sido la posición de la Cámara del Fuero, integrar la litis, en materia del recurso del inc. b) del art. 62 de la Ley 23.551, con la autoridad administrativa laboral que dictó el acto, permitiéndole ser parte y ejercer plenamente los derechos de defensa, ser oído, impugnar, ofrecer prueba, e interponer recurso extraordinario (que incluso fueron convalidadas por el Máximo Tribunal). 

Asimismo, cabe destacar que como bien lo señala el art. 62 LAS, cuando la decisión recurrida afecte los alcances de una personería, corresponde la integración de la litis con las asociaciones afectadas. En igual sentido, en relación a procesos electorales, se ha estimado oportuno correr traslado a quien se encuentre involucrado: tanto a los afiliados denunciantes o impugnantes como a la asociación sindical.

15. Requisitos formales. Interposición. Competencia del órgano administrativo. 

En la escueta reglamentación, el art. 62 de la Ley 23.551, omite expresar los requisitos que deberían contener los escritos que contengan los recursos. Eduardo Álvarez, basado en su posición antes señalada, sostiene que el mismo deberá cumplir con las formalidades de los recursos de apelación del art. 116 de la Ley 18.345. Esto ha llevado a no pocas oportunidades donde se observa en la práctica forense el desdoblamiento de la presentación: una primera parte reservada para la interposición del mismo, dirigida al órgano administrativo y otra para la fundamentación, direccionada a la Cámara del Trabajo. Sin embargo, adscribimos a la posición que entiende que el recurso en cuestión es un recurso directo judicial y, por tanto, vehiculiza una acción impugnativa que en lo esencial se ajusta a los mismos requisitos que una demanda. Más allá de ello, dado que la posición del autor antes citado ha sido sostenida por el Ministerio Publico Fiscal, resulta conveniente que la presentación contenga una detallada crítica concreta y razonada de las partes del acto que se cuestiona.

El art. 62 expresa que el recurso debe interponerse ante la autoridad administrativa dentro de los quince (15) días hábiles de notificada la resolución. Asimismo, sostiene que. dentro de los diez (10) días hábiles contados desde la interposición del recurso, la autoridad administrativa, deberá remitir a esa Cámara las respectivas actuaciones.

Sin perjuicio de ello debe hacerse algunas aclaraciones:

a) Dicha norma, a mi entender, ha sufrido una sustancial alteración producto de la reciente Ley 27742 de “bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos” que ha reformado el proceso administrativo general. Ello en dos cuestiones: Por un lado, ha ampliado el plazo, dado que ha sentado como regla general en su art. 44 que el “el plazo para deducirlo será de treinta (30) días hábiles judiciales” y que “Quedan derogadas todas las prescripciones normativas especiales que establezcan plazos menores”. Ello produce una modificación sustancial en todos los regímenes especiales como el presente, lo cual dota de una considerable extensión temporal al interesado para su deducción, pasando de ser 15 días a 30 días y. por otro lado, también han pasado de contarse en días hábiles administrativos (conf. art. 62 Ley 23.551 y art. 32 Dec. 467/88) a ser contado en días hábiles judiciales, impactando por tanto las ferias judiciales. 

b) Por otro lado, la Ley de Bases (27.742) también ha dejado aclarado otro aspecto que era pasible de cierto debate sobre las facultades del órgano administrativo para expedirse sobre la admisibilidad formal del “recurso”. Ahora el mismo art. 44 expresa: “En ningún caso el órgano administrativo ante quien se interponga el recurso judicial podrá denegar su procedencia, debiendo limitarse a elevarlo al tribunal competente.”.

c) Por último también se modifica el plazo establecido para dicha remisión, ya que la norma especial sindical prevé 10 días (se entiende hábiles administrativos conf. art 32 Dec. 467/88) para pasar a ser 5 días, aclarando a su vez que “Si no se cumpliere este plazo, el interesado podrá ocurrir directamente ante el tribunal judicial.” (cf. art. 44)

Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, la jurisprudencia ha admitido, dispensar dicho requisito de interposición ante la autoridad administrativa, en aras de privilegiar el acceso a la jurisdicción, siempre y cuando la interposición se lleva a cabo, en tiempo y forma, en la Secretaría General ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo 

Aunque, ha dejado sentado que la presentación debía realizarse dentro del plazo estipulado en la normativa (el cual como se ha visto ahora ha quedado modificado), bajo apercibimiento de considerarlo extemporáneo. 

Esta posición ha sido convalidada por nuestro Máximo Tribunal en un caso donde revocó la decisión que había declarado mal interpuesto un recurso directo, por haberlo realizado directamente ante la sede judicial, en el entendimiento que afectaba el acceso a la instancia judicial, constituía un exceso de rigor formal y avasallaba el derecho de defensa en juicio.

Estimo que dicha interpretación jurisprudencial antes señalada es la que mejor se compadece con los principios de libertad sindical, acceso a la jurisdicción, tutela judicial efectiva y control judicial amplio y suficiente, y por tanto el que debería prevalecer, no ya como medio excepcional sino general, máxime si se tiene presente que las demoras que suelen sucederse en la remisión de los recursos al órgano judicial pueden verse conculcados los mismos. Sin perjuicio de ello, con la modificación propiciada por la Ley de Bases, las previsiones ahora vigentes conceden una tutela garantista más amplia al administrado. 

16. Agotamiento de la vía administrativa y decisión definitiva.

El art. 62 prevé como presupuesto de admisibilidad del “recurso” la necesidad de que previamente se produzca el agotamiento de la vía administrativa. Ello implica que las resoluciones administrativas objeto de impugnación judicial deben ser las emitidas por la máxima autoridad jerárquica, por lo que si fueran emitidos por órganos inferiores deberán interponerse el recurso administrativo jerárquico que conforme el art. 89 del Dec.1759/72 (t.o. 2017) es indicado para agotar dicha instancia. Cabe destacarse que como señala Vázquez Vialard el legislador de la ley sindical ha constituido expresamente, dada su especialidad en la materia, al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en la autoridad de aplicación de dicha normativa por ello, esta ejerce una facultad originaria dada por el legislador, y no por delegación del Poder Ejecutivo Nacional, siendo por ello que no existe control jerárquico por parte de este último de sus actos, siendo innecesario e improcedente interponer recurso jerárquico contra los actos administrativos ministeriales por ante el ejecutivo nacional para agotar la vía. En la actualidad el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, ha sido reemplazado por el Ministerio de Capital Humano, por lo cual pese a que mediante Res 204/2024 ha delegado en Secretaria de Trabajo, Empleo y Seguridad Social el ejercicio de las facultades propias de Autoridad Administrativa de Aplicación en el marco de diversas leyes entre ellas la Ley 23.551, ello no la convierte en órgano de cúpula. Julio Comadira aclara que la delegación no altera la estructura administrativa, ni implica transferir la titularidad de una determinada competencia sino únicamente su ejercicio en forma transitoria, pudiendo incluso el órgano delegante dictar un acto en ejercicio de dicha competencia sin necesidad de avocación, ya que dicha competencia le sigue perteneciendo, aunque en concurrencia con el órgano delegado. En definitiva ello exige que a los actos del Secretario deba interponerse el correspondiente recurso jerárquico para que se produzca el agotamiento de la vía administrativa.

Por otro lado, las decisiones pasibles de ser “recurridas” son aquellas que sean considerados “actos administrativos” por lo cual no procede dicha condición a los actos de la administración meramente preparatorios, informes o dictámenes, ello por cuanto constituyen actos previos a la emisión de la voluntad administrativa que se integran como una etapa en el procedimiento de conformación de la voluntad estatal, por lo que no revisten la calidad de acto administrativo en sentido estricto, ya que no producen un efecto jurídico directo e inmediato.

Un aspecto poco tratado es la eventual incidencia, que, respecto a los plazos de interposición, pudieran tener tanto el pedido de vistas, como la interposición de otros recursos administrativos. Respecto a lo primero, el nuevo art. 25 de la Ley de Bases (art. 1 bis Ley 19.549) expresa en su inc. g) apartado (vii) que la solicitud de vista de las actuaciones administrativas producirá la suspensión de todos los plazos para interponer recursos o reclamos administrativos, o promover acciones o recursos judiciales y se extenderá por todo el plazo fijado para tomar la vista, el cual en ningún caso podrá ser inferior a diez (10) días (hábiles administrativos). Esta regla de aplicarse al caso de autos, produciría que un pedido de vista del interesado pudiera suspender el plazo para interposición del recurso del art. 62 extendiendo aún más el lapso actual.

Respecto al segundo punto, se han suscitado debates respecto a los eventuales efectos que pudiera tener la interposición de un recurso administrativo (sea jerárquica o de reconsideración) contra el acto administrativo emitido por el órgano de cúpula (hoy Ministerio de Capital Humano). En concreto, se debatía si la interposición de dichos recursos administrativos suspendía o no el plazo para interponer el recurso directo. Al respecto la jurisprudencia entendió que el plazo especial del art. 62 Ley 23.551 no se veía suspendió por esta situación, y consideró extemporáneo el recurso interpuesto fuera del mismo. Sin embargo, cabe aclarar que a mi juicio la situación podría tener razonabilidad con la anterior redacción de la Ley 19.549, pero ello se vio sustancialmente modificado por la Ley de Bases. Nótese que el Decreto Reglamentario (1759/72) en el antiguo art. 99 expresaba que en caso de interponerse recursos administrativos contra actos de naturaleza jurisdiccional su presentación interrumpía el curso de los plazos establecidos en el artículos 25 de la Ley 19.549, así, la remisión efectuada por dicha norma era respecto únicamente al plazo de 90 días para las acciones, y el plazo genérico de 30 días para los recursos directos, por lo cual, varios entendían que no abarcaba los plazos establecido en normas especiales (como los 15 días del art. 62 LAS). Sin embargo ahora la situación muto ya que dicho art. 99 reformado por  art. 42 del Decreto N° 695/2024 extiende dicha previsión incluso a los plazos regulados por el art. 25 bis de la Ley 19.549, lo cual abarca el plazo ahora genérico de 30 días hábiles judiciales para interponer todo recurso directo que se aplica, en mi criterio, al art. 62 LAS por ser superior al allí establecido. Siguiendo dicha lógica, por tanto, podría interpretarse que de interponerse recurso administrativo contra el acto objeto del “recurso” del art. 62, en los casos que corresponde asignarle naturaleza jurisdiccional (vg. encuadramiento sindical, o personería gremial, etc.), dicho recurso administrativo suspenderá el cómputo del plazo judicial. 

Pese a ello, a mi juicio dicha previsión del art. 99 Dec 1759 en el caso de bajo estudio resulta inaplicable, ello así dado que como bien señalaba Vázquez Vialard, 

la decisión administrativa que dicta el Ministerio de Trabajo (no como órgano del Poder Ejecutivo o por delegación del Presidente de la Nación), por una atribución que al efecto le ha otorgado la ley, respecto de la cual procede deducir la acción judicial, a nuestro juicio no está sujeta al recurso jerárquico de acuerdo con lo que determina la ley de procedimientos administrativos. 

Esta posición ha sido compartida por Néstor Corte.  Agrego simplemente que ello sería así dado que no existe vínculo jerárquico respecto a dicha materia. En este sentido, el Poder Ejecutivo Nacional carece de competencia para expedirse al respecto, habiéndose agotado sus facultades cuasijurisdiccionales.

Por último, respecto al agotamiento de la vía, deberá tenerse presente algunas modificaciones sustanciales al procedimiento administrativo nacional por la Ley de Bases:

a) Por un lado ha modificado los plazos estipulados para la interposición del recurso jerárquico pasando ahora a ser 30 días hábiles administrativos (antes eran 15 días). mantiene el plazo de cinco (5) días para ser elevado al órgano competente, y el plazo también de 30 días que tiene este para resolverlo. Transcurrido dicho plazo el administrado podrá considerar que se produjo denegatoria por silencio sin necesidad de pronto despacho.

b) El nuevo art. 1 bis, inc. [i] de la Ley 19.549, incorpora una sustancial modificación respecto al efecto interruptivo de los recursos o acciones judiciales sobre los plazos para la interposición de recursos administrativos, aunque fueren deducidos ante tribunal incompetente. Mairal y Veramendi sostienen que dicha: 

regla debiera permitir mantener vigentes los plazos para presentar impugnaciones administrativas cuando se interpone tempestivamente una acción de amparo que es luego rechazada por motivos adjetivos, aunque no se trate de la incompetencia del tribunal. Ello porque la apreciación de las circunstancias que permiten esa vía (amplitud del debate o de la prueba, por ejemplo) es discrecional para el tribunal y no sería acorde con los principios de tutela judicial y administrativa efectivas clausurar el control de la legalidad de la actuación administrativa ante el rechazo del amparo fundado en razones que el actor no puede determinar con antelación. (…) Por idénticas razones cabe extender la misma solución a la interposición de acciones ordinarias improcedentes debido a la existencia de un recurso directo ante la Justicia. 

Puede observarse que, para el autor, la amplitud de la frase “todos los plazos legales o reglamentarios aplicables” comprende asimismo el plazo judicial para interponer el recurso directo.

17. Trámite procedimental.

Las legislaciones procesales suelen emitir consideraciones sobre los procedimientos aplicables a los recursos directos, el presente no resulta ser la excepción. 

Únicamente tanto el art. 62 y 63 de la Ley remiten específicamente respecto a ciertas acciones (sin mencionar los recursos) al procedimiento “sumario” del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el cual fue derogado por ley 25.488. Por ello, la Cámara de fuero mediante en el punto 4o) del Acta Nro. 2359 de fecha 15/5/02 aclaró que: 

La remisión efectuada por el art. 62 de la ley 23.551 a las normas del proceso sumario del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación debe entenderse referida al proceso ordinario previsto en el Título IV, Capítulo I, de la ley 18.345 (t. o. dec. 106/98). 

Sin perjuicio de ello, recientemente la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, ha decidido imprimirle al recurso del inc. b) del art. 62 LAS, dicho procedimiento ordinario de la Ley 18.345, ello parece compatibilizarse plenamente con lo dispuesto en el art. 131 de dicho cuerpo normativo.

En la práctica forense suele observarse que los órganos judiciales, como enseñaba Balbin al principio, van haciendo recortes del proceso ordinario aplicando según su estimable discreción ciertas disposiciones del mismo conjuntamente con la norma especial de la ley sindical. 

De esta forma, generalmente interpuesto el “recurso”, suele correrse traslado al Ministerio Publico Fiscal a fin de que se expida sobre la competencia y admisibilidad formal del mismo. Luego de ello, se corre traslado a las partes por un plazo de cinco (5) días hábiles judiciales (cf. art. 62). Como señala Eduardo Álvarez, si bien la norma parece limitar la intervención y traslado a un único supuesto relativo a la existencia de alguna asociación sindical con personería gremial que pueda verla afectada, en general, sostiene que corresponde realizar traslados y vistas a contraparte, en todas las hipótesis que puedan rozar el derecho de alguno de los partícipes del conflicto, más allá de su caracterización, todo ello fundado en la garantía de defensa en juicio.  

Ello se compadece plenamente con los principios rectores que inicialmente pregonamos de tutela judicial efectiva y debido proceso que deberían regir el espíritu del juzgador durante el proceso ante la laguna normativa. Asimismo, se inscribe dentro de las facultades y finalidad del art. 130 Ley 18.345

En el trámite “sui generis’ con apliques del proceso ordinario, cabe destacar que no suele darse el traslado del art. 71 L.O., por lo cual la parte actora debe ofrecer toda la prueba que intente valerse conjuntamente con la interposición de “recurso”. Esta situación, ahora viene aclarada y reforzada, por el mismo art. 44 de la Ley de Bases (art 25 bis a la ley 19.549) que dispone: 

En el recurso judicial deberá acompañarse la prueba documental y ofrecerse todas las demás pruebas de que se intentare valer, cuya pertinencia y admisibilidad será evaluada por el tribunal de conformidad con las pautas previstas en el artículo 364 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 

Cabe señalar que dicho art. 364 CPCCN ya resultaba aplicable por remisión del art. 155 L.O. 

En ciertas situaciones excepcionales, los juzgados han llamado a audiencias de conciliación aplicando el art. 80 L.O. aunque no suele ser lo normal, siendo lo común que procedan a proveer la prueba ofrecida de estimarlo conveniente. Asimismo, la Cámara del Fuero cuenta con la facultad otorgada por el art. 62 LAS de remitir la causa al juzgado de primera instancia para su recepción debiendo este elevar las actuaciones dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de finalizada su sustanciación. Al procedimiento probatorio suelen aplicarse las disposiciones específicas al respecto de la Ley 18.345 (arts. 82 a 93).

Respecto a la procedencia formal de la prueba ofrecida, un aspecto de debate se sustenta en la aplicabilidad de los límites dispuestos por el “principio de congruencia administrativa” por el cual cierta línea doctrinal entiende que no puede alegarse hechos ni ofrecerse prueba que el interesado no hubiese ofrecido en sede administrativa. Eduardo Álvarez sostiene que “la jurisprudencia mayoritaria se ha inclinado por privilegiar el derecho de defensa en juicio, en particular, en un marco de revisión de lo actuado por el poder administrador” admitiendo por tanto dicha prueba no ofrecida previamente.

A todo lo antes señalado corresponde agregar que al respecto resulta aplicable asimismo el art. 130 de la Ley 18.345, que otorga una facultad del órgano judicial de disponer las medidas de prueba que juzgue necesarias o útiles para aclarar los hechos relacionados con la causa. Esto importa darle amplias facultades instructorias a la Cámara.

Asimismo, luego de producida la prueba, asimismo suelen permitir a las partes que aleguen sobre la misma conforme el art 123 L.O. 

Como puede observarse el diseño procedimental pretoriano, se ajusta más a la postura que ve al “recurso” como una verdadera acción judicial de revisión, que como un recurso judicial de apelación. Sin perjuicio de ello, creo que para lograr una plena adecuación a la visión desde la perspectiva de los derechos y garantías de los interesados, la apertura a prueba debería ser la regla y no la excepción en este tipo de procesos.

18. El principio de congruencia administrativa.

Otro punto de debate que merece detenimiento es el relativo a la eventual aplicabilidad del principio de congruencia administrativa en estos supuestos. Este principio exige que la demanda en esta sede judicial verse sobre los mismos hechos y el derecho invocados al efectuar el descargo o impugnar el acto en sede administrativa; es decir, que sean los mismos temas y motivos propuestos a decisión administrativa los sometidos a juzgamiento judicial. Por ello en base al mismo suelen desestimarse alegaciones realizadas en instancias judiciales que no hubiesen sido presentadas ante el organismo administrativo, en el entendimiento de que la tardía introducción de lo así argumentado veda su análisis.

Dicho principio se suele sustentar en el art. 30 de la ley de procedimientos administrativos; y jurisprudencia de la C.S.J.N. en las causas «Salamone, Antonio Pascual c/D.N.V.» y «Decavial S.A.I.C.A.C. c/ D.N.V.», resueltas el 20/9/88 y el 24/8/89, respectivamente -Fallos 311:1914; y 312:103) y del fuero Contencioso Administrativo Federal.

Sin embargo, la Ley de Bases ha modificado dicho art. 30 eliminando la parte que hacía mención a dicha limitante (conf.art. 49 de la Ley N° 27.742). Sobre la finalidad de dicha modificación Héctor Marial y Enrique Veramendi sostienen que: 

Ante esta modificación quedará librada a la discreción judicial la apreciación de si la reclamación ha sido lo suficientemente clara y precisa para cumplir, de buena fe, con el aviso previo al Estado de la pretensión del particular, pero sin poder exigirse, en adelante, una total correspondencia entre los hechos y el derecho expuestos en la reclamación y en la demanda judicial. De esta manera se elimina un requisito que debiera operar únicamente dentro del proceso judicial (al exigir la congruencia entre la pretensión del actor y lo resuelto en la sentencia) y no en el paso de la instancia administrativa a la judicial, quedando también superada la jurisprudencia que pretendía extender el requisito al agotamiento de la vía administrativa.

Afortunadamente en el fuero laboral, no se evidencian casos donde se hubiere aplicado dicha regla a fin de limitar las facultades revisoras de los interesados, lo cual como tal no se compadece con el criterio rector y norte que debiera guiar la interpretación del operador jurídico en estos casos. Guillermo López al respecto sostenía que: 

la revisión de la decisión administrativa puede efectuarse sin ninguna clase de limitaciones – propias de los recursos contenciosoadminsitrativo- y comprendiendo no sólo los aspectos vinculados con la legitimidad del acto sino también con lo referente a los hechos y prueba en el que el mismo se sustenta.

Resulta clara la contradicción de dicha regla de congruencia con la regla de la tutela judicial efectiva y la libertad sindical. Como se expresó anteriormente con citas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación”. “El control judicial de la decisión de los órganos administrativos para su legitimidad requiere ser amplio y profundo admitiendo un extenso debate causal con amplitud de prueba”.

19. Carácter suspensivo del recurso.

La jurisprudencia del fuero laboral es conteste en asignarle carácter suspensivo al recurso bajo estudio. Así se ha sostenido que: “La interposición del citado recurso, posee efecto suspensivo conforme unánime doctrina de éste Tribunal y dictámenes de la Fiscalía General de antigua data (FG Dictámenes no 16168/94; 36.846/2003; 43641/2007 y subsiguientes).”

Néstor Corte señala que la tendencia jurisprudencia argentina es seguir la doctrina del Comité de Libertad Sindical de la OIT que sostiene que el criterio del art. 4 del Convenio 87 OIT, requiere que los efectos de las medidas relativas a decisiones de la administración laboral en aspectos relativos a la personería gremiales comiencen cuando ellas hayan sido confirmadas por la autoridad judicial o cuando fueren consentidas por habérselas recurrido en tiempo. Asimismo, cierta línea jurisprudencial y doctrinaria actual encuentra el fundamento de la “suspensión” en la naturaleza “recursiva” del instrumento bajo estudio y por tanto aplicando la disposición del art. 113 de la ley 18.345, en una asimilación de institutos y por ende aplicación de dicha regla procesal.

Cabe destacar que en los antecedentes legislativos anteriores (cf. art 45 Ley 20.615 y art. 62 Ley 22.105), previan expresamente el carácter suspensivo del recurso, aspecto que no lo contempla el régimen actual, por lo cual parece claro que esto queda en la actualidad sujeto a una necesaria declaración judicial explícita en dicho sentido y no se produce en forma automática. Por lo que en todos los casos requerirá una petición del interesado y una declaración e interpretación en tal sentido del órgano judicial.

La cuestión sobre el carácter suspensivo del recurso es quizás una de las materias más opinables. Un ejemplo de dicho debate puede reeditarse en el comentario un fallo judicial de 1967 “Sindicato de plomeros, cloaquistas y anexo contra Loparco, Angel Jorge”, en donde el camarista Justo López ensayo diversos argumentos que fueron objeto de severas críticas por Miguel Marienhoff, aunque coincidiendo en lo sustancial respecto al efecto suspensivo. El precedente judicial se fundamentaba en: a) en que la ejecutoriedad del acto administrativo no de la esencia del mismo; b) que esta no implica que en caso de silencio de la ley los recursos administrativos no tengan efectos suspensivos; c) que no cabe establecer como principio general la carencia de efecto suspensivo de los actos de la administración pública; d) que ante la falta de previsión normativa sobre los efectos del recurso, debe recurrirse al instituto de la analogía, en base a las normas formales que rigen los recursos judicial de apelación y por tanto ello, aplicar la regla del efecto suspensivo ante su interposición. 

Estos argumentos fueron refutados por Marienhoff en cuanto: respecto a los mencionados en los puntos a), b) y c), sostuvo que justamente los principios que rigen en materia de derecho administrativos son los opuestos, siendo la ejecutoriedad del acto administrativo la regla y una potestad de la administración siendo una manifestación de la prerrogativa de la autotutela de esta, es decir la posibilidad de que la administración pública provea ella misma la realización de sus propias decisiones, y por tanto dicha ejecutoriedad se encuentra ínsita en la función administrativa que ejerce. Respecto al argumento d) sostiene que no cabe aplicar la vía analógica por que no existe “identidad” de razón que justifique la aplicación de la norma que se pretende, dada la manifiesta diferencia entre la decisión administrativa y la sentencia judicial, por lo cual la aplicación analógica de las disposiciones procesales resultan inadmisibles.  Sin perjuicio el autor deja asentado que la ejecutoriedad de la decisión administrativa no es absoluta, siendo pasible de ser limitada, por los siguientes motivos: a) por el criterio del daño: es decir cuando el acto produce perjuicios mayores que los que resultarían de su suspensión; o,  b) por el criterio de la legalidad: cuando el acto impugnado adolezca de una ilegalidad manifiesta. Mientras en el primer caso la suspensión es facultativa para el juez, en el segundo constituye una obligación del sentenciante. Concluye que dicha ilegalidad manifiesta puede advertirse por ejemplo cuando la resolución administrativa fuera dictada sin respeto de las garantías integrales del debido proceso legal (sustantivo y adjetivo) o también, cuando por la gravedad de la decisión (afectación de personerías o intervenciones, etc.) dicha decisión requiera una debida motivación de la que adolece transformándose en un vicio formal que trasunta una ilegalidad manifiesta.

Cabe destacar que Marienhoff sustenta sus argumentos en las previsiones del art. 12 de la Ley 19.549, que paradójicamente fuera reformada también por la Ley de Bases (cf. art.33) que recepta dicha posición antes descrita así. “La referencia que hacía el texto anterior a los «perjuicios graves al interesado», se sustituye por la regla según la cual la ejecución del acto traiga aparejados mayores perjuicios que su suspensión». A su vez, se agrega que la nulidad absoluta alegada debe ser también «ostensible» para justificar la suspensión”. Nótese que siguiendo dicha posición la doctrina de la “ilegalidad manifiesta” quedaría sustituida ahora por que la causal acarree un supuesto de nulidad absoluta (ver art. 17 Ley 19.549) y además sea “ostensible” o “manifiesta”. 

A esta altura, cabe destacar que la totalidad de los análisis que precedieron fueron realizados bajo estrictas reglas del derecho administrativo y en una época histórica anterior a las reformas constitucionales principalmente la que llevó a la constitucionalización de normativa internacional. En su momento criticando las posiciones del fallo citado y su comentario, Horacio Héctor de La Fuente consideró errónea la búsqueda de la solución recurriendo a otras ramas del derecho, precisamente cuando la solución debe buscarse en etc. el mismo ordenamiento sindical. A ello debe sumarse que el nuevo bloque de constitucionalidad que impera en la actualidad impone la necesidad de realizar una evaluación desde el prisma de los derechos y garantías. Lo que impone como se verá que la interpretación que al efecto realice el juzgador debe esta precedida por la búsqueda de la opción que de la mejor forma evite lesionar indebidamente el derecho a la libertad sindical, tomando en cuenta aquel derecho de todas las entidades sindicales intervinientes que pudieren verse afectadas en sus ámbitos de representación (máxime en los casos de decisiones relativas a personerías gremiales o encuadramiento sindical). Este complejo equilibrio en la generalidad de los casos, se logra mediante la mantención del status quo previo al dictado del acto administrativo recurrido. 

En efecto, el Comité de Libertad Sindical se expresa sobre el carácter suspensivo de los recurso contra resoluciones administrativas, en el entendimiento de que ello resulta integrativo del concepto de libertad sindical, que como derecho fundamental, incorpora en su contenido la garantía de no injerencia estatal como asimismo, en que dichas decisiones administrativas colisionan contra la prohibición de disolución de la entidad sindical por vía administrativa, siendo que una afectación o privación de la personería gremial lesiona la existencia misma del sindicato y el libre funcionamiento de las organizaciones. Lo mismo ocurre con aquellas resoluciones que producen la intervención administrativa del ente, aspecto repugnante con la libertad sindical colectiva de autocefalía y la no injerencia mencionada. 

Puede observarse dicha tendencia en comentarios como estos: 

La decisión de prohibir el registro de un sindicato que había sido reconocido legalmente, no debe tener efecto antes de transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto el recurso de apelación o la decisión haya sido confirmada en apelación por la autoridad judicial. (…)

La legislación debería eliminar toda posibilidad de suspensión o disolución por vía administrativa, o al menos prever que la decisión administrativa no surtirá efectos hasta que transcurra un período de tiempo razonable para apelar judicialmente y, en caso de apelación hasta que la autoridad judicial se pronuncie sobre los recursos planteados por las organizaciones sindicales afectadas. (…)

A fin de evitar el peligro de menoscabar seriamente el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con plena libertad, las quejas por las que se impugna el resultado de las elecciones, presentadas ante los tribunales del trabajo por una autoridad administrativa, no deberían tener por efecto la suspensión de la validez de dichas elecciones mientras no se conozca el resultado final de la acción judicial.” (…)

los casos sometidos a los tribunales por las autoridades administrativas recusando los resultados de elecciones sindicales no deberían – en espera del resultado definitivo de los procedimientos judiciales – paralizar el funcionamiento de las organizaciones sindicales

En igual sentido Horacio Héctor de la Fuente sostenía, que el hecho de acordar efectos suspensivos se armoniza con el principio básico contenido en el art. 4 de la Convención Internacional 87 que establece que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a suspensión  o disolución por vía administrativa, Asimismo, sostenía que esta interpretación que realizaba permitía superar y eliminar las contradicciones entre el régimen sindical de ese momento (La ley 14.455) que preveía la posibilidad de disolver por vía administrativa una entidad sindical y las normas internacionales y constitucionales. Pero aún con mayor énfasis expone con ella, se recepta en nuestro derecho un principio considerado básico para la efectiva vigencia de la libertad sindical

Con todo, se ha reconocido por tanto el efecto suspensivo del recurso interpuesto tanto en casos relativos a afectación de personería gremial, conflictos de encuadramiento sindical, e incluso respecto a las decisiones administrativas que deciden declarar la ineficacia de actos eleccionarios y designar delegados normalizadores, lo cual conlleva generalmente que continúe los miembros del órganos ejecutivos en la administración de la entidad sindical hasta la resolución definitiva de la presente contienda. Como se adelantó dicha solución luce plenamente compatible con el principio de autonomía colectiva.

20. Medidas Cautelares y pretensiones conexas.

Un aspecto controversial expresado por Carlos Balbin respecto a los recursos directos, era cómo se compatibilizaba la restrictiva y exclusiva competencia del órgano decisor de estos recursos, con la posibilidad de introducir pretensiones – cautelares o sustanciales – conexas con la vía “recursiva” o ‘revisora”. En otros términos, ¿En caso de interponerse una medida cautelar o una acción de daños y perjuicios ocasionados por la nulidad del acto impugnado, resulta igualmente competente a dichos efectos el órgano que conoce el recurso directo, o debiera ocurrir por el proceso ordinario de doble instancia judicial?.

Respecto a las pretensiones preventivas, en un precedente la Cámara del Fuero ha sido consecuente en aceptar la competencia para entender en una medida cautelar conexa con un recurso del art. 62 LAS que todavía no se había interpuesto. Ello parece ser la solución correcta, máxime si se tiene presente el carácter accesorio de dicha medida respecto del principal. 

La segunda situación relativa a la pretensión de daños y perjuicios derivados parece ser más compleja de sustraerse de los juzgados de primera instancia. En este sentido, el Ministerio Publico Fiscal tiene dicho que el recurso del art. 62 no es idóneo para desentrañar otras facetas que requieren trámites ordinarios y plenos. 

Sin perjuicio de ello, a fin de evitar el escándalo jurídico que implicaría las sentencias contradictorias, lo resuelto por la Cámara del Fuero respecto al recurso condiciona de forma sustancial la suerte del mismo, pudiendo observar un caso de prejudicialidad. En estos casos se da una suerte de prioridad de la emisión de una sentencia sobre la de otra, de forma que a la sentencia prioritaria se le otorga autoridad de cosa juzgada frente a las demás pretensiones pendientes de tramitación o de decisión. 

21. La sentencia. Límites y alcances. Intromisión a facultades asociacionales. 

El Ministerio Publico Fiscal, sostiene actualmente, la posición de que: 

“la acción prevista en el art. 62 ley 23551 –destinada a poner fin a controversias que, en principio, estaban destinadas a ser dirimidas por la autoridad de aplicación– no puede ser interpretada con carácter extensivo so riesgo de vulnerar la “separación” o “distribución” de los poderes, principio fundamental de nuestra estructura política y organización jurídica; resultando esencial, en el sub discussio, el análisis de lo actuado en sede administrativa, de conformidad con la normativa –y los principios– que rigen en tal esfera (v. gr. ley 19549 y su decreto reglamentario) y las previsiones de nuestra disciplina (ver, entre otros, Dictamen Nro. 13055 del 21/4/1992 en autos “Sindicato de Mecánicos y Afines del Transporte Automotor de la República Argentina- SMATA c/ Ministerio de Trabajo s/ Juicio Sumarísimo”, del registro de la Sala III, etc.).” 

y en este sentido expresa que: 

no correspondería a la jurisdicción asumir potestades del Ministerio de Trabajo de la Nación. Añado, en esta hermenéutica, que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes (Fallos: 342:509; 341:1511; 329:1675; 328:3573; 326:2004, entre muchos otros).

Leonardo Ambesi en igual sentido expresaba que en estos casos 

la mejor política judicial como la mejor política laboral, es resistir la tentación de sustituir la voluntad de los protagonistas de las relaciones colectivas laborales y decidir las cuestiones planteadas en base a los principios y reglas de interpretación que se han desarrollado para estos casos. 

advertía que, 

el juzgador corre el riesgo de pretender sustituir la voluntad de la Administración y también de intentar representarse el sendero preparatorio que tuvo en consideración la autoridad administrativa para arribar a la declaración o comportamiento en en examen 

Este ejercicio le convertiría en administradores, por ello la tarea de los Tribunales debe consistir no en repetir el mismo ejercicio que la Administración para llegar, a través de él, al mismo o diferente resultado sino en:

verificar si en el ejercicio de su libertad decisoria la Administración ha observado o no los límites con los que el Derecho acota esa libertad y sin finalmente la decisión adoptada puede considerarse en consecuencia, como una decisión racionalmente justificada o por el contrario, como el simple fruto de la voluntad de quien la ha adoptado

En este contexto, parece plausible cuestionarse entonces ¿Qué alcances debería contener la sentencia a dictar por el órgano judicial? ¿Cuáles deberían ser sus límites a fin de no generar intromisión? ¿Cómo compatibilizar dicha limitaciones con los derechos sustanciales del administrado para que no se vean frustrados por la renuencia del estado o el exceso lapso que la eventual actuación administrativa conlleva?.

No cabe dudas que la autoridad judicial cuenta con las facultades para revocar o confirmar la actuación ministerial, sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresa que el recurso judicial para ser efectivo “éste tendría que conllevar tanto la anulación del acto como la consecuente determinación o, de ser el caso, el reconocimiento de los derechos” es decir, resultaría efectivo “en la medida en que la anulación de la decisión administrativa permitiera amparar a las presuntas víctimas contra el acto violatorio de sus derechos.” En síntesis, que “éstos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados ya sea en la Convención, en la Constitución o en las leyes”. En estos términos, la facultad del órgano judicial podría no agotarse en la mera descalificación del acto administrativo, sino también reconocer y resguardar los derechos sindicales afectados. 

22. Recurso Directo ¿vía específica e insustituible?. Relación con acción de amparo y ordinaria de impugnación de actos administrativos particulares.

Carlos Balbin realiza el planteo de la cuestión a analizar con claridad: 

el punto más delicado y que no siempre se toma en cuenta es la improcedencia del amparo cuando el legislador ha previsto un recurso directo. Es, desde nuestra perspectiva, el caso más delicado de negación de derechos y, en particular, del derecho de acceso a la justicia. Se ha dicho muchas veces que cuando el legislador ha previsto una vía específica de acceso al Poder Judicial – como es el recurso directo–, no procede consecuentemente el recurso de amparo. Además, esto también trae aparejado otro problema en relación, no solo con la cuestión sustancial de procedencia de un amparo o de un recurso directo, sino también con referencia a los plazos. Porque podría ocurrir que yo inicie un amparo, el juez lo rechace por esta cuestión y se haya vencido luego el plazo para interponer el recurso directo ante la Cámara. Esto no es más que un mero ejemplo de cuáles son las consecuencias gravosas de introducir recursos directos sin una regulación.

Nuevamente la perspectiva que guía al operador jurídico en casos como los recursos de las leyes sindicales, debe ser aquel se adecue a las pautas rectoras de defensa en juicio, acceso a la justicia comprensiva de la tutela judicial efectiva y especialmente, la concreción de la garantía de la libertad sindical.

Parados desde este plexo de garantías, no cabe sino concluir que debería ceder cualquier rigorismo formal que lleve a obturar el acceso a la justicia como instancia de revisión del actuar administrativo, so riesgo de quede sin control suficiente lo dispuesto por el órgano del poder ejecutivo, transformando lo decidido en cosa juzgada material y a este en juez.

En la relación de entre la acción de amparo (específicamente el art. 47 de la Ley 23551, art. 43 C.N) y el recurso del art. 62 Ley 23.551, debe destacarse que no existe norma adjetiva que disponga expresamente la preferencia de la vía recursiva por sobre la tutela urgente del amparo. Sin embargo, la jurisprudencia no ha sido lineal. Nuestro Máximo Tribunal en algún precedente le ha dado prioridad a la vía recursiva específica. A mi parecer este vacío, no debe ser rellenado sobre el criterio de especificidad, sino de la vía jurídica más “idónea”, que incluso puede llevar al operador a considerar que esta es la vía “recursiva”. Habrá situaciones particularmente intensas en cuanto necesidad de protección, que requerirán una resolución urgente, donde la acción de amparo o bien medidas autosatisfactivas se estima como la más adecuada e idónea para canalizar las pretensiones, particularmente aspectos que hace a la democracia sindical (como participación en elecciones, impugnación de procesos electorales, expulsión de miembros de comisión directiva o afiliados, entre otras). En estos casos, la tramitación del proceso especial diseñado por el legislador, constitutivo de instancias administrativas y judiciales parece inidóneo para lograr la finalidad protectoraInsistir en estos casos en la especialidad de la vía recursiva sería tornar ilusorios los derechos sustanciales de los interesados. Con todo, cabe advertir que dicha situación se hace particularmente patente en los casos del recurso del art. 59 y 60 LAS (conflictos intrasindicales) más que en los que puramente se refiere el art 62 LAS. En dicha dirección se proyecta la actual doctrina del Ministerio Publico Fiscal. 

Respecto a la contemporaneidad entre dos vías de conocimiento pleno, entre el recurso específico del art. 62 Ley 23.551 y la acción ordinaria del art. 25 de la Ley 19.549, la situación parece ser distinta. En estos casos, el diseño normativo específico debería prevalecer, a fin de no frustrar la finalidad tenida en cuenta por el legislador de procurar una respuesta rápida basada en la instancia única, como asimismo, la regla de competencia exclusiva. .En este sentido ciertos autores expresan al respecto que “no se trata de recursos optativos que se puedan utilizar si se los prefiere a la demanda contencioso administrativa, salvo cuando así esté expresamente previsto” Asimismo que

la jurisprudencia del Máximo Tribunal ha decidido que, si existe un recurso específico previsto por la ley para impugnar un acto administrativo, el particular no puede hacerlo por la vía residual de la demanda ordinaria. Esto es así, ya que al consagrarse un sistema específico para el control judicial de ciertas decisiones administrativas queda descartada la elección de otra vía u órgano judicial en busca de la protección de sus derechos

Sin perjuicio de ello, Fernando Lima sostiene que: 

la postura actual de la Corte podría resumirse de la siguiente manera: en el caso de cometerse un yerro al momento de escoger entre la vía del «recurso directo» y una acción ordinaria, corresponde a la Justicia «enderezar» la cuestión remitiendo las actuaciones al tribunal que se estime competente (ello sería así por cuanto, en definitiva, no estaríamos sino en presencia de dos verdaderas acciones, de conocimiento pleno). 

Esta posición fue adoptada por el Ministerio Público Fiscal en algún precedente.

Respecto a la cuestión del plazo, como señalamos anteriormente, con cita de Eduardo Mairal y Enrique Veramendi, la situación con la reforma actual de la Ley 19.549 ante una acción inadmisible no debería hacer perder la acción impugnativa idónea por el efecto interruptivo de los plazos ante la deducción de la primera.

23. Otros aspectos procesales:

1. Caducidad de instancia: En el trámite sui generis que se le viene dando al “recurso” del art. 62 LAS, al aplicarse supletoria y parcialmente disposiciones del procedimiento ordinario de la ley 18345 parecería inadmisible el instituto de caducidad de instancia. Aun así cabe realizar una reconsideración con mayor profundidad ya que su inaplicabilidad basado en el impulso de oficio se encuentra justificado principalmente en los conflictos obrero-patronales que es el que tuvo en cuenta principalmente la hiposuficiencia del trabajador, dada la desigualdad que debe compensarse, aspecto que parece no evidenciarse si la que acciona es una asociación sindical o bien, más expresamente un empleador (en los casos que fuera legitimado).  

2. Costas: La imposición de costas depende del carácter de parte que se le asigne a la administración pública. Así una postura negativa se sustenta en la inexistencia de un proceso propiamente dicho sino un mero control de legalidad del acto. Sin embargo la práctica forense en el ámbito de los recursos de trámite por ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, evidencian la posibilidad de imponer las costas al ente estatal en caso de corresponder, ello en consonancia con la plena adjudicación de la condición de parte en el proceso.

24. Conclusiones:

En base al análisis crítico y reseñas efectuadas es propio llegar a la siguientes conclusiones:

1. En cuanto a la naturaleza jurídica del recurso del inc. b) del art. 62 de la Ley 23.551 no cabe dudas a mi entender que nos encontramos en presencia de una especie dentro del género “recurso directo”, que más allá de su denominación, vehiculiza una plena acción judicial de revisión contra actos administrativos definitivos.
2. En estos términos se debe conceptualizar el recurso del inc. b) del art. 62 de la Ley 23.551 como uno de los “procesos sindicales de revisión” por el cual se canaliza una acción judicial de impugnación de única instancia de amplio margen de conocimiento y prueba, direccionado  a la revisión rápida en instancia definitiva de determinados actos administrativos. 
3. El mismo se encuentra fuertemente condicionado en cuanto a su diseño por el principio modelador de la libertad sindical y la garantía de tutela judicial efectiva, constituyendo por tanto una de las medidas necesarias y apropiadas para garantizar el libre ejercicio del derecho de sindicación (cf. art. 11 del Convenio OIT nro. 87) y un medio de protección adecuada contra todo acto de injerencia  (art. 5 del Convenio OIT nro.: 98).
4. Las materias sobre las que procede no se limitan exclusivamente a resoluciones definitivas de la administración relativos a aspectos relacionados con el otorgamiento, denegación o afectación de la personería gremial, o bien de resolución de conflictos de encuadramiento sindical, sino que se proyecta con mayor amplitud respecto a todas aquellos actos relacionados con la vida interna de las asociaciones sindicales.
5. El elenco de legitimados activos resulta, en principio, de acabada amplitud pudiendo ser estos asociaciones sindicales peticionante o pretendientes en los expedientes administrativos o bien que acrediten un interés jurídicamente tutelado aunque no hayan sido parte en los mismos, también podrían ser  los afiliados de dichas entidades sindicales, tanto en su condición general de electores, asambleístas, o bien, principalmente aquellos que además de dicha condición demuestren un interés específico en participar en la elección como candidato o miembros de agrupaciones. . La legitimación de los empleadores se encuentra debatida y circunscripta eventualmente a cuestiones de encuadramiento sindical.
6. En virtud de no estar en presencia de un “proceso al acto”, cabe reconocerle plena capacidad de parte al Estado Nacional, quien puede ejercer plenamente todos los derechos derivados de la garantía de defensa en juicio. Por otro lado, la integración de la litis con las asociaciones afectadas. En igual sentido, en relación a procesos electorales, resulta oportuno correr traslado a quien se encuentre involucrado: tanto a los afiliados denunciantes o impugnantes como a la asociación sindical.
7. La interposición del “recurso” si bien debe hacerse ante la autoridad administrativa, la jurisprudencia del Fuero admite su interposición directa ante el órgano judicial, siempre y cuando se realice dentro del plazo legalmente estipulado al efecto. El mismo en virtud del régimen general para recursos directos, instituido por el art 25 bis Ley 19.549, resulta ser ahora de 30 días hábiles judiciales, habiendo quedado derogado el estipulado en el art. 62 de la Ley 23.551, por ser menor.
8. La Ley 27.742 modificatoria de varios artículos de la Ley 19.549, tiene especial trascendencia en cuanto su aplicabilidad se proyecta sobre el diseño y trámite de todos los recursos directos. Por lo cual deberá prestarse especial atención dada su incidencia sobre el “recurso” objeto del presente trabajo.
9.  El trámite aplicable al recurso del inc. b) del art 62 de la Ley 23.551, debiera ser el procedimiento ordinario de la Ley 18.345, compatibilizado con las disposiciones adjetivas especiales contenidas en el art. 62 de la Ley 23.551 y el art. 44 de la Ley de Bases (art 25 bis a la ley 19.549).
10. Resulta inaplicable el principio de congruencia administrativa en estos supuestos.
11. El carácter suspensivo del “recurso” del inc. b) del art 62 de la Ley 23.551, debe ser la regla y no la excepción, aunque no resulta de aplicación automática sino requiere de una expresa declaración judicial en dicho sentido.
12. En cuanto a las pretensiones – cautelares – conexas y accesorias con la vía “recursiva” o «revisora”, deben ser de conocimiento por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. Las demás pretensiones sustanciales, aunque guarden eventuales conexiones, y que pretenden resolver otras facetas que requieren trámites ordinarios y plenos, deberán tramitar por los juzgados de primera instancia, sin perjuicio de que exista un supuesto de prejudicialidad que debe ser atendido.
13. El órgano judicial en su sentencia no debe pretender sustituir la voluntad de la Administración, sin embargo, su facultad podría no agotarse en la mera descalificación del acto administrativo, sino también reconocer y resguardar los derechos sindicales afectados, conforme la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 
14. En los conflictos de superposición de vías adjetivas que pudieran articularse para resolver conflictos,  no debería ser el criterio rector y que tenga preeminencia para resolver la cuestión el criterio de especificidad, sino de la vía jurídica más “idónea”.
15. El instituto de la caducidad de instancia aparece, en principio, como inaplicable.
16. El Estado Nacional, en su condición de parte en el proceso, es pasible de ser condenado en costas.
17. Bibliografía:

• Alvarez, E. (2007), “Aspectos procesales del artículo 62 de la ley 23.551”, Revista de Derecho Laboral Nro 2, 2007, Rubinzal-Culzoni,
• Alocatti, A. (1972) “Derecho procesal del trabajo”, en Deveali, M. L. Tratado de derecho del trabajo, 2da Ed., La Ley, Tº V,
• Ambesi L. (2014) “El Estado: las instancias administrativas y judiciales en el derecho colectivo del trabajo” en Simon J. C. Tratado de derecho colectivo del trabajo, 1 ed. Buenos Aires, La Ley
• Balbin, C. F. (2016) “Los recursos judiciales directos impugnatorios de actos administrativos. Críticas y propuestas legislativas” en Alonso Regueira, E. M., El control de la actividad estatal, Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, T° II
• Biotti, M. A., (2012), “Algunas precisiones sobre los recursos directos en el contencioso” en dos Santos, M.A., Cogliati, N, Una mirada desde el fuero contencioso administrativo federal sobre el derecho procesal administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1ed.
• Cayzac, H. F. (2024),“Conflictos intrasindicales y competencia de la justicia laboral provincial” Revista IDEIDES Nº 93. Febrero 2024.
• Centeno, N. (1976) “Normas procesales en la ley de contrato de trabajo” Revista Trabajo y Seguridad Social 1976,
• Comadira, F. G., (2024) “Dictamen de preselección o evaluación de ofertas: reflexiones sobre su naturaleza jurídica y las garantías de impugnación” elDial DC3444.
• Corte, N. T. (1988), El modelo sindical argentino, 1ª ed., Santa Fe, Ed. Rubinzal Culzoni,
• De la Fuente H. H. (1968) “La personería gremial y el contralor judicial” Revista de Derecho del Trabajo 1968
• Fernandez Madrid, J. C. (2003) “El control de las asociaciones sindicales” Revista Doctrina Laboral, Errepar, T° XVII
• Ferro H. (1973/74) “El nuevo régimen de las asociaciones profesionales de trabajadores” Revista Trabajo y Seguridad Social, 1973/74
• Fiorini B. (1958)   “Tribunales y función administrativa” Revista de Derecho del Trabajo 1958,
• Gallegos Fedriani, P. (2008), “Recurso Directo”, Revista RAP (384),
• Gordillo, A. A. (2013), Tratado de derecho administrativo y obras selectas : teoría general del derecho administrativo, 2a ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 
• Guibourg , R  A. Rodriguez Fernandez L.; Tosca D. M, (2012), Procedimiento Laboral: Ley Nº 18.345 comentada y anotada 2º ed. Buenos Aires, La Ley,
• Hutchinson T (2000), Régimen de procedimiento administrativo: Ley 19.549, 5ta ed, Buenos Aires: Astrea 
• Hutchinson T, (2010), “El sistema argentino de control judicial de la administración”, Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales; año 7, no. 40, Universidad Nacional de La Plata
• Lima, F. E. J. (2003) “Acción de amparo, recurso directo, juicio ordinario: ¿Elección de una vía específica e insustituible o cuestión de competencia?” Revista de Derecho Administrativo, TR LALEY AP/DOC/3162/2012.
• Lopez, G. (1980), Derecho de las asociaciones gremiales. Ley 22.105 y su reglamentación, Buenos Aires, La Ley,
• Lopez, G. (2000), Derecho de las asociaciones sindicales. Ley 23.551 y su reglamentación, 2da Ed, Buenos Aires, La Ley,
• Lopez, G. (1974), Derecho de las Asociaciones Profesionales. Ley 20.615 y su reglamentación, Buenos Aires, La Ley,
• Mairal, H. A. – Veramendi, E. V., (2024), “La reforma de la Ley de Procedimientos Administrativos”, Diario La Ley, 12/07/2024, TR LALEY AR/DOC/1777/2024
• Mansueti, H. (2010), “Trabajo decente, versus proceso laboral”, Revista La Ley 29/03/2010, LA LEY 2010-B, 1081, TR LALEY AR/DOC/1144/2010.
• Marienhoff M. S. (1967), “Los efectos de un acto administrativo ¿Se “suspenden” al deducir contra dicho acto un recurso de apelación – autorizado por ley formal – ante la autoridad judicial?, Revista Derecho del Trabajo 1967 
• Medina, E. (2023) “El art. 62 de la ley 23.551 y su marco normativo”, Revista Derecho del Trabajo, julio, 83,TR LALEY AR/DOC/1347/2023.
• Mertehikian, E. (2010) “Implicancias de la presunción de legitimidad y el proceso administrativo” Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública -Rap-, N° 383 Id SAIJ: DACF130231.
• Oficina Internacional del Trabajo (2006) “La libertad sindical” Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical , del Consejo de Administración de la OIT, Quinta edición (revisada), Ginebra,
• Perez Fernandez, V. E. (2012) “Recursos directos contra las decisiones de la autoridad de aplicación en materia de defensa de los consumidores y usuarios (ley 3959)”  Revista La Ley Ciudad Autónoma de Buenos Aires, junio, 2012 (junio), 245, TR LALEY AR/DOC/1314/2012.
• Perez, B. (1962) “El fundamento de la arbitrariedad en el proceso previsional de revisión” Revista Derecho del Trabajo, 
• Picone, Javier B. “Recurso de queja” RDLSS 2014-21, 2262 Citas: TR LALEY AP/DOC/1395/2014.
• Podetti, H. (1970) “Legislación y jurisprudencia reciente acerca del recurso judicial en previsión social” Revista Legislación del Trabajo XVIII-A
• Rial N. (1987) Normativa procesal en el derecho del trabajo Ed. Gizeh, Buenos Aires,
• Rodriguez Mancini J. (1968), “En torno a la personería gremial.”, Revista Legislación del Trabajo XVI.
• Rodríguez Mancini, J. (1971), “Ensayo de una temática fundamental para el estudio de las asociaciones profesionales” Revista Legislación del Trabajo XIX-B
• Rodriguez, E. – Recalde, H. (1989), Nuevo régimen de asociaciones Sindicales, Ley 23.551 y decr. 467/88., Buenos Aires, Ed. Gizeh S.A.
• Sanguinetti J. C. (2024) “La regulación de los recursos directos en la “Ley de Bases”, Revista de Derecho Administrativo, Septiembre – Octubre 2024, 155, 124, TR LALEY AR/DOC/2165/2024.
• Schick, H. (2018), “Sobre la constitucionalidad del nuevo régimen de Comisiones Médicas regulados por la ley 27348 y su reglamentación” , Revista Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social, dic., Erreius,
• Strega, E A. (2013), Ley de asociaciones sindicales: Ley nº 23.551, 2º ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley,
• Stupenengo J. A. (2010) “Recursos directos y silencio de la administración”,Revista de la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Nro 3, Sep. 2010 
• Vazquez Vialard, A. (1981), El sindicato en el derecho argentino, Buenos Aires, Ed. Astrea, 
• Vocos Conesa, J. M. (2010), “Los recursos directos ante la Cámara Contencioso Administrativo Federal”, Revista Suplemento Administrativo, noviembre, La Ley, 821, TR LALEY AR/DOC/7329/2010
• Vocos Conesa, J. M. (2016), “Recursos directos ¿control judicial suficiente?” en Alonso Regueira, E. M., El control de la actividad estatal, Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, T° II, 
• Von Fischer, M. (2015), “El principio de bilateralidad en el trámite de los denominados recursos judiciales directos. Algunas observaciones”, El Dial On Line, 07/10/2015,